تقرير المجلس الأعلى للحسابات حول أنظمة التقاعد في المغرب

لتحميل التقرير.pdf

أنجز المجلس الأعلى للحسابات مهمة لتقييم وضعية أنظمة التقاعد بالمغرب. وقد شملت هذه المهمة كلا من نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد و النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد و نظام التقاعد المسير من قبل الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي و نظام التقاعد التكميلي الذي يتولى تدبيره الصندوق المهني المغربي للتقاعد.
ويرصد المجلس الأعلى للحسابات في هذا التقرير الوضعية الصعبة التي تعاني منها بعض هذه الأنظمة حيث خلص إلى ضرورة التعجيل بالقيام بمسلسل من الإصلاحات العميقة لنظام التقاعد و ذلك أخذا بعين الاعتبار للسياق الوطني و على ضوء الممارسات و التجارب الدولية.

1-    نتائج التشخيص يتسم النظام الحالي للتقاعد بالمغرب بالسمات البارزة التالية :

• تعدد الأنظمة وعدم تقاربها ؛
• تعدد أنماط الحكامة ؛
• ضعف نسبة التغطية: حوالي 33% فقط من مجموع الساكنة النشيطة تستفيد من تغطية التقاعد؛
•    اختلالات هيكلية على مستوى بعض الأنظمة وعدم ديمومتها : في أفق سنة 2060، يبلغ مجموع الديون غير المشمولة بالتغطية على صعيد مختلف الأنظمة إلى متم سنة 2011 ما يناهز 813 مليار درهم. و ينتظر أن يعاني الصندوق المغربي للتقاعد من عجز مالي ابتداء من سنة 2014 والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي في سنة 2021 والنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد خلال سنة 2022.

وقد أسفر تشخيص وضعية مختلف أنظمة التقاعد عن تسجيل ما يلي:     

•    نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد

ابتداءًا من سنة 2014 سيأخذ الناتج التقني للنظام (الفرق بين الاشتراكات و الخدمات المقدمة) منحى تراجعيا لا رجعة فيه، و ستعرف الاحتياطيات المالية للنظام انخفاضا لتصبح سلبية ابتداءًا من سنة 2021. في حين، تقدر الديون غير المشمولة بالتغطية المتراكمة  في أفق سنة 2060 بما يناهز 583 مليار درهم بمتم 2011.
و يمكن إبراز أهم عناصر اختلال نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد كالتالي:
-    الطابع السخي للنظام حيث يمنح الصندوق عن كل سنة من الاشتراكات قسطا سنويا بمعدل 2,5% من آخر راتب وهو ما يمثل معدل تعويض قد يصل إلى 100%. وبالتالي، فإن معدل التعويض أصبح من أهم عناصر اختلالات هذا النظام؛
-    اعتماد آخر راتب كوعاء للتصفية : تتم تصفية معاش التقاعد على أساس آخر راتب وليس على أساس معدل الرواتب المؤداة خلال فترة العمل أو جزء منها، الأمر الذي ترتب عنه الحق في معاشات مرتفعة لا تتناسب مع مستوى المساهمات.
-    وقد زاد من حدة تأثير هذين العنصرين اللذين يبتعدان كليا عن الممارسات الدولية، تراجع العامل الديمغرافي. وهكذا، انتقل المؤشر الديمغرافي من 12 نشيطا لمتقاعد واحد سنة 1986 إلى 6 نشيطين سنة 2001 و3 في سنة 2012 . وسيصل هذا المعدل إلى نشيط واحد لكل متقاعد سنة 2024 و حينها  سيفوق عدد المتقاعدين عدد المنخرطين المساهمين.
 

•    النظام العام للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد

إن العنصر الأهم في اختلال هذا النظام في المستقبل يكمن في مستوى إعادة تقييم المعاشات التي ترتبط بتطور الراتب المتوسط للنظام.
تظهر التوقعات في أفق سنة 2060 أن المؤشرات الديمغرافية للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد ستعرف تطورا مماثلا لتلك المتعلقة بالصندوق المغربي للتقاعد. حيث سينتقل المؤشر الديمغرافي من 3 نشيطين لمتقاعد واحد حاليا إلى 0,8 نشيط بحلول سنة 2045.

•    نظام التقاعد للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

ترجع هشاشة هذا النظام إلى التسعيرة المنخفضة للحقوق خلال الخمسة عشر سنة الأولى (أي 3.240 يوما)  للانخراط الفعلي، حيث أن كل فترة انخراط من 216 يوما تعادل 3,33% كقسط سنوي. ومن شأن هذه الوضعية التشجيع على ضعف التصريح أو عدم التصريح عند تجاوز الحد الأدنى لمرحلة التأمين.
وتبين الدراسات الاكتوارية أن الرصيد التقني والمالي للنظام سيصبح سلبيا ابتداءً من سنة 2021. وأن جميع الاحتياطيات سيتم استنفاذها في سنة 2030. إلى حدود نهاية سنة 2011 راكم هذا النظام ديونا غير مشمولة بالتغطية بمجموع قدره 197 مليار درهم.

•    نظام التقاعد التكميلي المتعلق بالصندوق المهني المغربي للتقاعد

خلافا للأنظمة الأخرى، تبين الدراسات الاكتوارية أن النظام التكميلي الذي يتولى تدبيره الصندوق المهني المغربي للتقاعد لن تستنفذ احتياطياته خلال مرحلة التوقعات (إلى غاية 2060) رغم أن عجزا تقنيا سيظهر ما بين سنتي 2033 و2050. وبفضل الإصلاحات المنجزة خلال سنة 2003، تمكن هذا النظام من معالجة ضعف التسعير الذي عرفه سابقا، وكذا تحسين معدلات التمويل الأولي والتغطية. ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن نقطة الضعف الرئيسية لهذا النظام تكمن في طريقة تسييره باعتماد مبدأ التوزيع، علما بأن هذا النظام اختياري و ليس إجباري مما يطرح تحديا مزدوجا من حيث استمراريته التي تبقى رهينة بالانخراطات الجديدة والتطبيق الصارم والمستمر للتسعيرة المناسبة.

2-    مقترحات الإصلاح
اعتبارا للنتائج التي أسفر عنها التشخيص، يكتسي إصلاح نظام التقاعد طابعا أساسيا. وإذا كان من شأن إجراء تعديلات بسيطة على مقاييس عمل النظام، مع الاحتفاظ بتصميمه الهيكلي الحالي، أن يحافظ على استمرارية النظام لسنوات أخرى، فإن هذه التعديلات لن تحل إشكالية استدامة معظم الأنظمة.  وبالتالي، فإن الإصلاحات المقياسية لا يجب أن تشكل سوى مرحلة نحو إصلاح هيكلي شامل لمجموع أنظمة التقاعد في المغرب.
و في هذا الصدد، يوصي المجلس الأعلى للحسابات بالانخراط في إصلاح تدريجي يرتكز على مرحلتين رئيسيتين:
المرحلة الأولى: الإصلاح المقياسي
يهدف الإصلاح المقياسي المقترح بشكل أساسي إلى تقوية ديمومة أنظمة التقاعد وتخفيض ديون الأكثر هشاشة منها، خاصة نظام الصندوق المغربي للتقاعد في أفق إصلاح هيكلي شامل يهم مجموع الأنظمة.
ومن أجل تطبيق هذا الإصلاح، يتعين اعتماد مبدأ التدرج و مراعاة الطابع الشاق الذي تتسم به بعض المهن.

•    نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد

-    السن القانوني للإحالة على التقاعد:  يرفع إلى 65 سنة على مدى 10 سنوات (عوض 60 سنة المعمول بها حاليا) مع منح المنخرطين إمكانية تمديد فترة نشاطهم حتى يتسنى لهم الاستفادة من تقاعد كامل في المعدل الأقصى. و يجب، في حدود سن يتم تحديده، أن يخضع الاستمرار في العمل لتأطير ملائم؛
-    وعاء احتساب الحقوق: يتعين تغيير الوعاء بصفة تدريجية باعتماد معدل أجور فترة من 10 إلى 15 سنة الأخيرة من العمل عوض آخر أجرة ؛ كما هو الشأن بالنسبة لمجموعة من الدول و كذلك بالنسبة لأنظمة تقاعد أخرى بالمغرب ( الصندوق الوطني للضمان الإجتماعي - السنوات الثمانية الأخيرة و النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد - كامل المسار المهني)؛
-    نسبة القسط السنوي: 2% عوض 2,5% المعتمدة حاليا؛
-    نسبة المساهمة: 30% موزعة على الشكل الآتي:
   24% بالنسبة للنظام الأساسي اعتمادً على مبدأ التوزيع بدل 20% المعتمدة حاليا؛
   6% بالنسبة للنظام الإضافي المبني على الرسملة، يتحملها بشكل متساو كل من المشغل والأجير؛
و من شأن إنشاء هذا النظام الإضافي مقرونا بآثار التخفيض الضريبي الذي انتقل ابتداءًا من 2003 من 40 % إلى 55 % أن يجعل الإصلاح المقياسي المقترح قادرا على الحفاظ على مستوى المعاشات الحالي، وبالتالي المحافظة على القدرة الشرائية للمتقاعدين.
و في أفق سنة 2060 ستمكن الإصلاحات المقياسية المقترحة من تمديد ديمومة توازن نظام المعاشات المدنية حتى سنة 2028 و خفض الديون غير المشمولة بالتغطية بنسبة 60 %.

•  النظام العام للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد

-    السن القانوني للإحالة على التقاعد: يرفع إلى 65 سنة على مدى 10 سنوات (عوض 60 سنة حاليا) تبعا لنفس التصور المقترح بشأن نظام التقاعد المدني للصندوق المغربي للتقاعد؛
-    مراجعة قيمة المعاشات: تخفيض النسبة الحالية لمراجعة قيمة المعاشات إلى مستوى ثلثي (66%) تطور متوسط الأجر الذي يعتمده النظام.
ومن المرتقب أن ينتج عن هذه الإصلاحات امتصاص الديون غير المشمولة بالتغطية و زيادة في الأمد المرتقب لديمومة هذا النظام إلى ما بعد سنة 2060.

•    نظام تقاعد الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

-    السن القانوني للإحالة على التقاعد: الاحتفاظ بسن 60 سنة في المتوسط مع إتاحة الإمكانية للمنخرطين الراغبين في ذلك لتمديد سن التقاعد إلى 65 سنة؛
-    معدل التعويض: يقترح رفع هذا السقف إلى 75% بدل 70% المعتمد حاليا، وذلك بهدف منح إمكانية للأجراء الراغبين في الاستمرار في أنشطتهم من الرفع من قيمة حقوقهم؛
-    نسبة المساهمة: يتعين الرفع التدريجي لهذه النسبة من 11,89% حاليا إلى 14% خلال فترة خمسة سنوات. ومن أجل تفادي ارتفاع الاقتطاعات الإجبارية و الحفاظ على تنافسية المقاولات والقدرة الشرائية للمأجورين المساهمين على حد سواء، يقترح المجلس الاتجاه نحو تغطية رفع هذه النسبة من المساهمات الاجتماعية الأخرى التي يديرها الصندوق.
-    القسط السنوي لتصفية الحقوق: زيادة عدد الأيام اللازمة للاستفادة من 50% من الحقوق لتصل إلى 4.320 يوما عوض 3.240 يوما المعتمدة حاليا. و يتعين أن تكون هذه الزيادة تدريجية و أن تمتد على 10 سنوات و أن تواكبها إجراءات فعالة لمكافحة ظاهرة عدم التصريح أو التصريح الجزئي الذي يعاني منه الأجراء الأقل دخلا.
ومن شأن هذه التعديلات تمديد أجل استمرارية هذا النظام لمدة 15 سنة على الأقل وتخفيض ديونه غير المشمولة بالتغطية بأكثر من 50% في أفق سنة 2060.

المرحلة الثانية: نحو إصلاح هيكلي على مرحلتين
تتمحور هذه المرحلة حول محطتين: الأولى انتقالية و يتعلق الأمر فيها بإدخال إصلاحات تضمن تقارب و انسجام مختلف الأنظمة و الثانية يتم فيها وضع و إرساء النظام المنشود الذي سيتم تبنيه .

أولا- البدء في إصلاح هيكلي
إن هذه المرحلة، والتي يجب أن تنجز في أفق 5 إلى 7 سنوات، لا يمكن تصورها سوى كمرحلة انتقالية نحو وضع نظام ذو قاعدة موحدة وعامة لمجموع النشطين بالقطاعين العام و الخاص.
ومن أهم الخيارات الممكن تبنيها خلال هذه المرحلة:
-    وضع قطبين للتقاعد عمومي و خاص و ذلك بدمج أنظمة تقاعد القطاع العمومي؛
-    المحافظة على الأنظمة مع إصلاح عميق لنظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد بصفة خاصة لتقريبه من الأنظمة الأخرى وخصوصا فيما يتعلق بمستوى السقف.

ثانيا- نحو نظام تقاعد أساسي موحد
وفي هذا الصدد، لا يرغب المجلس الأعلى للحسابات اقتراح تصور محدد للاختيارات المتعلقة بهندسة هذا النظام و أهم القواعد و المقاييس التي تحكمه، بل تحديد معالمه فقط. إن النظام الجديد يجب أن يعتمد على منطق الدعامات التالية:

•  نظام أساسي موحد

تتجلى أهم الخصائص التقنية لهذا النظام الذي يجب أن يعمم على مجموع النشيطين في:
-    نظام أساسي محدد السقف و تحديد معدل تعويض كفيل بضمان معاش مناسب؛
-    نسب المساهمة تنسجم مع مستلزمات التنافسية وحماية القدرة الشرائية للمنخرطين وديمومة النظام؛
-    اعتماد مبدأ التوزيع في تدبير هذا النظام الذي يجب أن يتولاه جهاز عمومي.

• الأنظمة التكميلية

يجب أن تأخذ الأنظمة االتكميلية بعين الاعتبار العوامل التالية:
-    وضع أنظمة بمساهمات محددة؛
-    اعتماد مبدأ الرسملة في تدبير الأنظمة الإضافية دون استبعاد خيار التوزيع خصوصا في القطاع الخاص.
و يمكن أن يقتصر، في مرحلة أولى، الطابع الإجباري لهذه الأنظمة على القطاع العام قبل أن يتم تعميمها تدريجيا.

• الأنظمة الاختيارية

يمكن أن تخصص هذه الأنظمة بطريقة اختيارية للجزء من المدخول الذي يفوق سقف الأنظمة التكميلية. وتعتبر الرسملة أنسب طريقة لتدبير هذه الأنظمة. ويتحمل النشيطون وحدهم مجموع المساهمات في إطارها. إحداث جهاز مستقل مكلف باليقظة و بتتبع أنظمة التقاعد
و لمواكبة هذا الإصلاح، يقترح المجلس إحداث جهاز مستقل لليقظة وتتبع نظام التقاعد يتولى التتبع المستمر لوضعية نظام التقاعد ومواكبة تطبيق إصلاحه. و يجب أن تستجيب عضوية هذا الجهاز لهدف تحقيق الفعالية من خلال تعيين أعضاء يتوفرون على مستوى عال من الكفاءة والخبرة في هذا المجال.