Maroc Droit
MarocDroit  -  موقع العلوم القانونية




الأجهزة والمؤسسات المساهمة في العملية التشريعية بقلم محمد ضريف


     

ضريف محمد
طالب باحث بسلك الماستر
القانون الدستوري والعلوم السياسية
جامعة محمد الخامس السويسي/الرباط



الأجهزة والمؤسسات المساهمة في العملية التشريعية بقلم محمد ضريف

 
المقدمة
 
عادة ما يتم تعريف التشريع على كونه مجموعة من القواعد العامة المجردة، التي تصدر عن السلطة التشريعية، التي يفترض من حيث المبدأ أن تكون المؤسسة البرلمانية باعتبارها امتدادا للسيادة الشعبية. لكن  الممارسة السياسية أثبتت وجود أجهزة ومؤسسات أخرى تساهم في العملية التشريعية إلى جانب البرلمان، سواء في مرحلة إعدادها أو تحضيرها أو في مرحلة المناقشة والتداول أو حتى بعد الموافقة عليها من قبل المؤسسة البرلمانية.
إن التنصيص على مساهمة هذه الأجهزة والمؤسسات في العملية التشريعية، من طرف المشرع الدستوري والمشرع العادي تعود إلى رغبتهم في توفير أكبر ما يمكن من الضمانات  عند إعداد القوانين، وتجميع ما يكفي من المعطيات والمعلومات حولها، لأن القواعد القانونية ليست قواعد معيارية جامدة، بل هي قواعد تهدف إلى تحقيق أهداف سياسية، اجتماعية، اقتصادية، أمنية.. وإشراك بعض الهيئات الاقتصادية والاجتماعية والحقوقية، في العملية التشريعية يعطي لها مناعة أكبر.
من خلال التجربة السياسية المغربية تتدخل عدة أجهزة في العملية التشريعية، سواء بشكل مباشر، أو غير مباشر: فالأجهزة المباشرة تتمثل في: الأمانة العامة للحكومة، الوزارة المكلفة بالعلاقة مع البرلمان والمجتمع المدني، المجلس الوزاري، المجلس الحكومي، وأجهزة التدخل غير المباشر تتمثل في بعض الهيئات الاستشارية التي تم إنشائها بظهير منذ بداية التسعينات، للإدلاء برأيها حول ما يعرض عليها من نصوص تشريعية، والتي يمكن تحديدها على سبيل المثال في: المجلس الاقتصادي والاجتماعي، المجلس الوطني لحقوق الإنسان، الهيئة العليا للسمعي البصري..
ستحاول هذه الورقة الإجابة عن الأسئلة التالية: ما هي أهم المؤسسات والأجهزة المتدخلة في العملية التشريعية؟ وما هي أشكالها؟ وكيف تساهم في العملية التشريعية؟
إن أهمية هذا الموضوع تكمن في معرفة دور بعض المؤسسات والأجهزة في العملية التشريعية، لاسيما دورها في الأعمال التحضيرية للتشريع، التي تنطلق من الإعداد والتحضير إلى المناقشة والموافقة عليها. ستحاول هذه الورقة معالجة هذا الموضوع 1]

 
 
المبحث الأول: هيأت التدخل المباشر

لا تقتصر العملية التشريعية على البرلمان فقط، كما نص على ذلك الفصل 70 من دستور 2011، بل تساهم إلى جانبه بعض المؤسسات الأخرى، التي خول لها الدستور بعض الصلاحيات في مجال التشريع، وهي:
المجلس الوزاري، المجلس الحكومي، الأمانة العامة للحكومة، الوزارة المكلفة بالعلاقة مع البرلمان.
 
المطلب الأول: المجلس الوزاري

تعتبر مؤسسة المجلس الوزاري مؤسسة حديثة في التاريخ السياسي المغربي، لم تعرف الوجود إلى بعد الاستقلال السياسي، نتيجة وعي المشرع الدستوري بضرورة إتباع آليات العمل الجماعي للحكومة، بعدما كان يتم قبل الحماية حسب النهج المتبع في النظم الرئاسية، التي لا تعترف بمؤسسة المجلس الوزاري[2]. لان الرئاسة في هذه النظم لها مكانة سامقة في اتخاذ القرارات، فالرئيس يتولى دراسة ملفات الوزراء حسب مجالات كل وزير، كما هو الحال في الولايات المتحدة الأميركية[3].
نصت الدساتير الستة المغربية (1962،1970،1972،1992،1996،2011) صراحة على أن الملك يرأس المجلس الوزاري، وبهذا يكون المشرع الدستوري ، قد سار على مسار المشرع الدستوري الفرنسي، الذي نص في دستور الجمهورية الخامسة لسنة 1958 في مادته التاسعة على أن رئيس الجمهورية يرأس مجلس الوزراء. وهذا ما نص عليه المشرع الدستوري في دستور 2011 "يرأس الملك المجلس الوزاري، الذي يتألف  من رئيس الحكومة والوزراء"[4]. على هذا الأساس يعد المجلس الوزاري أعلى هيئة حكومية يترأسها الملك بموجب الدستور، لان جميع مشاريع القوانين التنظيمية تمر عبره، والتوجهات الكبرى لقانون المالية، وبعض مشاريع القوانين الأخرى كالمتعلقة بالمجال العسكري[5].وهذا ما تم التنصيص عليه في الفصل 49 من دستور 2011 الذي حدد بعض الاختصاصات التشريعية للمجلس الوزاري في مايلي:
Ø    مشاريع القوانين التنظيمية؛
Ø    التوجهات العامة لمشروع قانون المالية؛
Ø    مشاريع القوانين؛
Ø    مشروع قانون العفو العام؛
Ø    مشاريع النصوص المتعلقة بالمجال العسكري[6].
رغم محدودية الصلاحيات التشريعية التي خولها المشرع الدستوري في دستور 2011 للمجلس الوزاري؛ إلا أنها تبقى صلاحيات مهمة، تسمح للملك بالاطلاع على القوانين والمشاريع القوانين ذات الطبيعة الإستراتجية للدولة.
إن تداول المجلس الوزاري في القوانين والمشاريع القوانين كما جاء في منطوق المادة 49 من دستور 2011، يشير إلى هيمنة المؤسسة الملكية على هذا المجال وهو ما يطرح إشكالية حدود المؤسسة البرلمانية في مجال التشريع، فإذا كانت أهم القوانين تعبر المجلس الوزاري الذي يرأسه الملك وهو شخصية سياسية غير منتخبة، فما فائدة وجود المؤسسة البرلمانية التي يفترض فيها أن تكون المشرع الأصلي باعتبارها تمثل السيادة الشعبية؟ كما أن المناقشات والمداولات التي تتم في المجلس الوزاري مطبوعة بطبع السرية ولا تنشر بالجريدة الرسمية، أما بالنسبة للمحاضر والتقارير التي يتكفل الأمين العام للحكومة بإعدادها فهي تحفظ بالديوان الملكي[7].

المطلب الثاني: المجلس الحكومي

يشكل مجلس الحكومة ثاني أعلى جهاز لتوحيد العمل الحكومي، والتنسيق بين السياسات القطاعية لمختلف الوزارات. فالمجلس الحكومي تمت دسترته مع دستور 2011 بعدما كان غائبا عن الدساتير السابقة، فكان دور الوزير الأول في دستور1996 يقتصر على التنسيق بين النشاطات الوزارية[8]. فالتنصيص على هذه المؤسسة دستوريا يهدف إلى الارتقاء بالعمل الحكومي من جهة، وتميزيه عن المجلس الوزاري الذي يرأسه الملك من جهة ثانية.
 بالإضافة إلى التنصيص على هذه المؤسسة في دستور 2011، فقد خول لها المشرع الدستوري كذلك صلاحيات تشريعية وسياسية، فبمنطوق الفصل 92 من الدستور الجديد " يتداول مجلس الحكومة تحت رئاسة رئيس الحكومة، في النصوص التالية:
Ø  "مشاريع القوانين، ومن بينها مشروع قانون المالية، قبل إيداعها بمكتب مجلس النواب، دون إخلال بالأحكام الواردة في الفصل 49 من هذا الدستور؛
Ø    مراسيم القوانين؛
Ø    مشاريع المراسم التنظيمية؛
Ø    مشاريع المراسيم المشار اليها في الفصول 65 و66 و70 من الدستور"[9].
 
من خلال ما تقدم يتبين أن المجلس الحكومي أصبحت له مكانة مهمة داخل الهندسة الدستورية للدستور الجديد، فمن جهة تمت دسترته، ومن جهة أخرى أصبح ينفرد في قضايا محددة من ضمنها مشاريع القوانين ومشاريع المراسيم؛ لكن مع استثناءات مثل: مرسوم حل مجلس النواب بناء على اقتراح من رئيس الحكومة (الفصل 104) الذي يتخذ في المجلس الوزاري؛ مشاريع النصوص المتعلقة بالمجال العسكري (الفصل 49)؛ مشاريع النصوص المتعلقة بالمجال الديني (الفصل 41)؛ مشروع العفو العام (الفصل 49)؛ مشاريع قوانين الإطار(الفصل 49)[10].
 
 
 
المطلب الثالث: الأمانة العامة للحكومة

تعتبر الأمانة العامة للحكومة، الهيئة الوزارية المكلفة بمؤازرة رئيس الحكومة لتنظيم وضمان السير الجيد للعمل الحكومي، كما تضطلع بمهام تنسيق عملية تحضير مشاريع النصوص التشريعية والتنظيمية المتعلقة بمختلق القطاعات الوزارية والقيام بمهمة تتبع كل نص قانوني والتحقق من مطابقته لأحكام الدستور، وعدم منافاته مع النصوص التشريعية المعمول بها، وكذا ترجمته إلى اللغة الفرنسية[11].
جعلت هذه الوظائف من الأمانة العامة للحكومة، المحرك الأساسي للعمل الحكومي، ومركز تواصل مع المؤسسات الأخرى.لان أهمية وظائفها تكمن في تدخلها لإعداد القرارات الحكومية لجعلها أكثر فاعلية، فالأمين العام للحكومة هو الذي يضمن احترام الحكومة للمساطر والآجال والقواعد المنظمة لعلاقاتها مع الأجهزة الأخرى[12].
نشأت الأمانة العامة للحكومة بموجب ظهير 10 دجنبر 1955[13]. تحت اسم الكتابة العامة للحكومة يرأسها كاتب يعينه الملك، وكانت عبارة عن مصلحة إدارية تابعة لسلطة رئيس الوزراء. وفي 4 دجنبر 1961 صدر ظهير يمنح للامين العام للحكومة الحق في النيابة عن أحد أعضاء الحكومة بواسطة مراسيم صادرة عن الوزير الأول، في حالة ما إذا تعذر على أحدهم ممارسة مهامهم الوزارية.
للأمانة العامة للحكومة ثلاثة أنواع من الأدوار في المجال التشريعي:
1) المساهمة المباشرة.2) مؤازرة الأجهزة الحكومية.3)مساهمة تتبع المبادرة التشريعية[14].

الفرع الأول: المساهمة المباشرة

تضطلع الأمانة العامة للحكومة من خلال مديرية الدراسات التشريعية، والتي تعتبر أهم مرفق داخلها، بمهمة التنسيق الأعمال المتعلقة بإعداد وصياغة مشاريع القوانين، كما تساهم في تنفيذ السياسة الحكومية في ما يتعلق بتدوين النصوص التشريعية والتنظيمية ومراجعتها، لذلك فهي تعمل على:
ü  النظر في جميع مشاريع القوانين والنظم القانونية الأخرى، لمدى مطابقتها لأحكام الدستور وعدم تعارضها مع النصوص التنظيمية والتشريعية المعمول بها؛
ü    إعداد النصوص التشريعية والتنظيمية التي لا تدخل في اختصاص أي قطاع حكومي معين؛
ü    تقديم الفتاوى التي تتطلبها الإدارات والمؤسسات العامة وذلك من منظور قانوني؛
ü    تجميع مشاريع القوانين والنظم القانونية الأخرى الصادرة عن مختلف المصالح العامة وتوجيهها[15]؛
ü     إعداد مشاريع الظهائر لعرضها على الملك لوضع الطابع الملكي عليها، هذه الظهائر تهم مجالا تشريعيا كالتشريع الديني[16].

الفرع الثاني: مؤازرة الأجهزة الحكومية

تعمل الأمانة العامة للحكومة، على تنسيق كل الأعمال المتعلقة بصياغة وإعداد المشاريع القوانين والأنظمة، وذلك استنادا لمقتضيات الفصل الثالث من ظهير 10 دجنبر 1955 التي نصت "تشتمل الكتابة العامة في رياسة الوزارة على المصالح الضرورية لعمل الحكومة، ولتنسيق نشاط مختلف الوزارات بوجه خاص.." كما تلعب دورا استشاريا إذا كانت العلاقات الدستورية بين السلط الثلاث تتطلب إجراءات مضبوطة  تقتضي وجود جهاز رسمي يسهر على إدارتها.
إن تفاعل هذه الخصائص تجعل الأمانة العامة للحكومة تضطلع بدور المنسق والمستشار، لاسيما في المراحل التالية:
Ø    إعداد مذكرات لرئيس الحكومة، تخص إبداء الرأي وإعطاء الفتاوى  القانونية المعروضة عليها؛
Ø    تقديم استشارات في المجالات القانونية والتنظيمية لفائدة القطاعات الوزارية والمؤسسات الحكومية؛
Ø    إعداد المذكرات التي توجهها الحكومة إلى المجلس الدستوري؛
Ø    تعمل على الحسم فيما إذا كان نص مشروع  قانون يتطلب صياغة ديباجة له أو لا؛
Ø    النظر في متى يجب اعتماد الأسلوب المباشر في التحرير أو الإحالة على مقتضيات واردة في نص قانوني أخر؛
Ø    العمل على ضبط وتوضيح الصياغة القانونية؛
Ø    تبيان طبيعة القاعدة القانونية، إذا كانت آمرة أو مكملة؛
Ø    تعميم مقترحات القوانين على مختلف الوزارات وتجميع الآراء المتعلقة بها؛
Ø    مواكبة دراسة مشاريع النصوص القانونية، أثناء مرحلة التقديم والبت في مشاريع التعديلات.[17]
 
الفرع الثالث: تتبع المبادرة التشريعية

تمر الأمانة العامة للحكومة في متابعاتها للمبادرة التشريعية، بثلاث مراحل (قبيلة، مواكبة، بعدية):

 أولا: التتبع القبلي:

تعمل الأمانة العامة للحكومة في هذه المرحلة على التأكد من وجود حاجة حقيقية تستدعي التشريع بشقيه التشريعي والتنظيمي، لاسيما إذا كانت المقتضيات المقترح تنظيمها قد تؤدي إلى ازدواج تشريعي؛ أو تناقض مع الدستور؛ أو وجود تداخل في الاختصاصات بين مؤسستي البرلمان والحكومة؛ أو في ما بين جهازين حكوميين، التي تتطلب أحيانا توجيه دعوة إلى القطاعات المعنية لتشكيل لجنة ما بين الوزارات ترمي من خلالها بلورة الأرضية الأولى للنص الذي يرغب أن يتم التشريع فيه[18].

ثانيا: التتبع المواكب

تواكب الأمانة العامة للحكومة، في هذه المرحلة الأشغال التحضيرية المتعلقة بصياغة مشاريع القوانين، لجعلها متناغمة مع غاية التشريع المعني بالدراسة، وذلك من خلال تأكدها من:
Ø    وضوح وبساطة الصياغة التشريعية، وخلوها من الأخطاء الإملائية و النحوية؛
Ø    الأفعال التي تم اعتمادها في الصياغة التشريعية، إذ كانت تخص الحاضر وليس المستقبل؛
Ø    وجود علامات الوقف، ومدى تقيدها بقواعد الكتابة القانونية؛
Ø    تفادي استعمال المصطلحات والكلمات المختصرة في الصياغة التشريعية؛
Ø    مدى تقسيم مشروع قانون إلى كتب وأبواب وفصول وفروع، لاسيما في المدونات الكبيرة، كما مدى تقسيم المواد إلى فقرات؛
Ø     مراعاة ترقيم المواد بشكل تسلسلي، وتفادي اللجوء إلى الأرقام المكررة؛
Ø  أن المقتضيات الجديدة المراد تقديمها بخصوص نص قانوني سبق تدوينه، ينبغي أن تتم في إطار المدونة الموجودة، وليس في إطار نص مستقل[19].
 
ثالثا: التتبع البعدي

تأتي هذه المرحلة بعد موافقة البرلمان على النص التشريعي. تقوم الأمانة العامة للحكومة خلال هذه المرحلة بتدقيق مراجعة القوانين المحالة عليها، وذلك للتأكد من أمرين:
·   أنها غير مشوبة بأخطاء كبيرة، قد تؤثر على تنفيذ القانون وتطبيق مقتضياته. وإذا تبين لها أن نص القانون يعتريه عيب جوهري، أجلت سريان المسطرة المؤدية للنشر، إلى غاية الاتفاق على طريقة يتم من خلالها تدارك الخطأ ؛
·    وان البرلمان لم يدخل عليها تعديلات مخالفة لأحكام دستور والقوانين الجاري بها العمل؛ فرغم التدقيقات الكثيرة التي قاد قامت بها مصالح الأمانة العامة للحكومة، فإنها من خلال هذه المرحلة، تتولى من جديد تفحص النصوص القانونية المحالة عليها من طرف رئيس الحكومة[20].
كما أن لأمانة العامة للحكومة في هذه المرحلة تقوم بتحديد مشاريع القوانين التي تكون لها الأولوية في جدول أعمال المجالس الحكومية.
وأخيرا تظل الأمانة العامة للحكومة ممرا إجباريا لجميع النصوص الجاهزة للنشر، لا تميز بين نصوص قانونية أو تنظيمية، بل تشمل أيضا جميع القرارات الصادرة عن الوزراء؛ فدورها هذا جعلها تتهم من طرف النواب البرلمانيين ب" مقبرة القوانين"[21].
 
المطلب الرابع: الوزارة المكلفة بالعلاقة مع البرلمان والمجتمع المدني

أحدثت الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان بظهير 1.77.328 بتاريخ 10 أكتوبر 1977 بتأليف الحكومة. لم تكن لهذه الوزارة مهام معينة، في المراحل الأولى لنشأتها، إلى أن صدر المرسوم رقم 2.86.143 بتاريخ 22 أكتوبر 1986 الذي وضع الهياكل الإدارية للوزارة، دون أن يحدد اختصاصاتها[22].
تم تحديد اختصاصات الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان، من خلال الخطاب الملكي، الذي عبر عنه الملك الراحل الحسن الثاني، عندما عين السيد عبد السلام بركة وزير مكلفا بالعلاقات مع البرلمان بقوله: "... عليك أن تسهل هذا الحوار-أي العلاقة بين الحكومة والبرلمان- وأن تتابع أعمال البرلمان، وعليك حينما لا يتمكن وزير من الوزراء من أن يحضر لمشاغله أن تمثل باستمرار الحكومة وبرامجها، وأن تدافع عما يجب أن تدافع عنه، وان تنصت من ناحية البرلمان لما يستحسن أن الإنصات عليه"[23].
كان هذا الخطاب بمثابة الأرضية التي أسست، لمهام الوزير المكلف بالعلاقة مع البرلمان من جهة، والركيزة الصلبة للعمل أثناء تحضير المرسوم رقم 2.89.301 بتحديد اختصاصات وتنظيم الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان، والذي جاء في مادته الأولى:
" تناط بالوزارة المكلفة بالعلاقة مع البرلمان المهام الآتي ذكرها:
Ø    تجسير و تسهيل الحوار بين السلطة التنفيذية والتشريعية؛
Ø    تتبع أعمال مجلس النواب وإعداد التقارير المتعلقة بالمبادرات البرلمانية؛
Ø    تمثيل الحكومة باستمرار داخل مجلس النواب والدفاع عن برامجها وسياستها كلما اقتضت  الضرورة ذلك؛
Ø    النيابة عن الوزراء داخل مجلس النواب عند كل تغيب[24].
أما بالنسبة لادوار الوزير المكلف بالعلاقة مع البرلمان في العملية التشريعية، يمكن أن نتناولها من خلال ثلاث أدوار:

1)    علاقته مع الحكومة:

يلعب الوزير دورا مهما في تسهيل الحوار بين الجهازين التنفيذي والتشريعي، وحضوره باستمرار داخل البرلمان، يساعده على الإلمام بالمواضيع التي تؤهله لمزاولة مهامه بشكل فعال. كما أن الوزير المكلف بالعلاقة مع البرلمان قد يصبح وبتكليف حكومي، مسؤولا في الدفاع عن مشروع قانون معين بمجرد إيداعه لدى البرلمان. غير أن علاقة الوزير والمصالح التابعة له بالأمانة العامة للحكومة تظل متميزة عن من العلاقات الأخرى، والتي تبرز مظاهرها من خلال:
-      التنسيق في اختيار مكتب المجلس البرلماني الذي سيتم إيداع مشاريع القوانين لديه؛
-      إحالة مشاريع التعديلات التي يتقدم بها البرلمانيون على أجهزة الأمانة العامة للحكومة من أجل إبداء الرأي فيها؛
-   يعمل على إخبار الأمانة العامة بوضعية التطور التي تعرفه النصوص القانونية بين المجلسين، ومراسلتها عندما يتم اقرار النص بصفة نهائية من طرف المجلسين؛
-      التنسيق لإعداد اقتراحات حول مشاريع النصوص الممكن إدراجها خلال دورة استثنائية للبرلمان خلال دورة استثنائية للبرلمان[25].
 
2)    علاقته بأجهزة البرلمان:

يمكن تناول علاقة الوزير المكلف بالبرلمان، مع أجهزة البرلمان من خلال ثلاث علاقات:
أ- علاقة الوزير مع رئيسي مجلس النواب والمستشارين، من خلال ندوة الرؤساء، كما تجمعه بهما لقاءات ظرفية قد تتكرر كلما كان رئيس المجلس المعني ينتمي الى نفس الأغلبية البرلمانية، بينما تقل إذا كان ينتمي إلى هيئة سياسية معارضة؛
ب- علاقته برؤساء الفرق، تقوم على التنسيق المسبق حيال الصعوبات التي يمكنها أن تعترض مناقشة بعض مشاريع القوانين بمجرد إيداعها لدى البرلمان(مشروع القانون رقم 31.99 بتنظيم مزاولة مهن الصيادلة وجراحي الأسنان والعقاقريين والقوابل لما أثاره من نقاش داخل فرق الأغلبية منذ ايذاعه وخاصة من طرف هذه الأخيرة داخل مجلس النواب)[26].كما يسعى وزير العلاقات مع البرلمان الى تقريب وجهات النظر فيما بين رؤساء الفرق وبين الحكومة بشأن مشاريع التعديلات.
ج- علاقته برؤساء اللجان في مجال العمل التشريعي، تقوم على تذكيرهم بضرورة الشروع أو مواصلة مناقشة نص بعد توقف قد تختلف أسبابه، أو القيام بتحديد أجل لأعضاء اللجنة المعنية من أجل تقديم مشاريع تعديلاتهم على النص المعروض على الدرس.كما يعمل على مراسلتهم عند الاقتضاء لمطالبتهم بتحديد موعد للبت في التعديلات والتصويت على النص[27].

3)    توظيف الآليات المسطرية:

يلجأ الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان في إنتاج العمل التشريعي، إلى استعمال الآليات المسطرية التي خولها له الدستور والنظامان الداخليان للبرلمان لفائدة الحكومة في علاقتها مع هذا الأخير عند ممارسته لدوره. والتي تتجلى في مايلي:
أ- الدفع بعدم القبول التشريعي طبقا لأحكام الفصل 79 من دستور 2011 الذي ينص على أن ” للحكومة أن تدفع بعدم قبول كل مقترح أو تعديل لا يدخل في مجال القانون”؛
ب- معارضته لكل تعديل يقدم في جلسة عمومية دون أن يكون قد عرض من قبل على اللجنة البرلمانية المختصة التي عهد اليها  بدراسة النص المشروع وهذا ما نصت عليه الفقرة الاولى من الفصل 83 من الدستور ”.. للحكومة بعد افتتاح المناقشة أن تعارض في بحث كل تعديل لم يعرض من قبل على اللجنة التي يعنيها الأمر”؛
ج- يقوم بالرد على جميع التدخلات المسطرية التي يكون من وراءها أعضاء أحد المجلسين أو رئاستيهما كلما كان فيها مساس  بامتيازات حكومية أو إخلال بقواعد دستورية بشكل عام[28].
من خلال ما تقدم يتبين أن وزارة العلاقات مع البرلمان سواء من خلال أجهزتها، أو من خلال أدوار الوزير، تلعب دورا مهما في المساهمة في الإنتاج التشريعي
 
المبحث الثاني: هيئات التدخل غير المباشر في التشريع

              تساهم العديد من الهيئات في المجال التشريعي، إلى جانب الأجهزة التي تحدثنا عليها في المبحث الأول، وذلك من خلال المهام الاستشارية التي تقدمها إلى الحكومة والبرلمان في مختلف مناحي الحياة العامة. نظرا لتعدد هذه الهيئات سيحاول هذا المبحث الوقوف عند ثلاث هيئات: المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي؛ المجلس الوطني لحقوق الإنسان؛ الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري.
 
المطلب الأول: المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئ

              تم التنصيص على المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، أول مرة في دستور 1992، حيث نص في الفصل 71”يحدث المجلس الاقتصادي والاجتماعي” وهو ما تم التأكيد عليه في دستور 1996 في الفصل 93، ودستور 2011 في الفصل 151 الذي أضفت إليه ”البيئي”.
              يضطلع المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، بجملة من الاختصاصات والتي تجد سندها الدستوري في الفصل 152 من دستور 2011 الذي نص أن ” للحكومة ولمجلس النواب ولمجلس المستشارين أن يستشيروا المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي في جميع القضايا، التي لها طابع اقتصادي واجتماعي وبيئي” كما خول له المشرع الدستوري في الفقرة الثانية من هذا الفصل أن ” يدلي برأيه في التوجهات العامة للاقتصاد الوطني والتنمية المستدامة” إذن من خلال هذا الفصل يتبين أن المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، يمارس نوعين من الاختصاصات، هناك الاختصاصات العامة والاختصاصات الاستشارية.

الفقرة الأولى: الاختصاصات العامة

              إن الاختصاصات العامة، التي يضطلع بها المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، تجد سندها الدستوري في الفصل 152 من دستور2011 الذي ينص على أن ” للحكومة ولمجلس النواب ولمجلس المستشارين أن يستشيروا المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي في جميع القضايا، التي لها طابع اقتصادي واجتماعي وبيئي” كما تجد هذه الاختصاصات سندها في مشروع القانون التنظيمي رقم 128.12 كما صادق عيله مجلس النواب المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي، الذي ينص في مادته الثانية، على ،أن من مهام المجلس مايلي:
- الإدلاء برأيه في التوجهات العامة للاقتصاد الوطني والتنمية المستدامة وفي جميع القضايا الاخرى ذات الطابع الاقتصادي والاجتماعي والبيئي المتعلقة بالجهوية المتقدمة؛
-تحليل الظرفية وتتبع السياسات الاقتصادية والاجتماعية الوطنية والجهوية والدولية وانعكاساتها؛
- تقديم اقتراحات في مختلف الميادين الاقتصادية والاجتماعية والوطنية والجهوية والدولية وانعكاساتها؛
- تيسير وتدعيم التشاور والتعاون بين الفرقاء الاقتصاديين والاجتماعيين والمساهمة في بلورة ميثاق اجتماعي؛
- انجاز الدراسات والأبحاث في الميادين المرتبطة بممارسة صلاحياته[29].

الفقرة الثانية: الاختصاصات التشريعية

         منح المشروع القانون التنظيمي للمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، في المجال التشريعي صلاحيات إلزامية وأخرى استشارية:

أولا: الصلاحيات الإلزامية

نصت المادة 3 من مشروع قانون تنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، على وظيفتين للمجلس في المجال التشرعي:
- الوظيفة الأولى: إبداء الرأي في مشاريع ومقترحات القوانين التي تضع إطارا للأهداف الأساسية للدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية؛
- الوظيفة الثانية: يستشار المجلس حول المشاريع المرتبطة بالاختيارات الكبرى للتنمية ومشاريع الاستراتيجيات المتعلقة بالسياسة العامة للدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية[30].
        لكن يستثنى من هذه الاستشارة مشاريع قوانين المالية، رغم كونها تهم القطاعات الاجتماعية والاقتصادية للدولة والمجتمع؛ ربما يجد هذا الاستثناء سنده في ارتباط مناقشة القانون المالي بالبرلمان تاريخيا، لكونه يمثل السيادة الشعبية. وهذا الاستثناء لا يرتبط بالتجربة المغربية فقط، بل تعرفه تجارب سياسية أخرى، فالقانون التنظيمي للمجلس الاقتصادي والاجتماعي الاسباني، ينص أيضا على أنه ”يستثنى صراحة من هذه الاستشارة مشروع قانون الميزانيات العامة”[31].

ثانيا: الإصلاحات الاستشارية

نصت المادة الرابعة من مشروع قانون التنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، على الصلاحيات الاستشارية التي يتمتع بها المجلس، وذلك من خلال إعطائها للحكومة ومجلس النواب ومجلس المستشارين إمكانية استشارة المجلس بخصوص مشاريع ومقترحات القوانين ذات الطابع الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، ولاسيما الرامية منها الى تنظيم العلاقات بين الاجراء والمشغلين والى سن أنظمة للتغطية الاجتماعية، وكذا كل ماله علاقة بسياسة عمومية ذات طابع اقتصادي أو اجتماعي أو بيئي[32].
من خلال ما تقدم نخلص أن المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، يلعب دورا في المساهمة في العملية التشريعية، سواء من خلال صلاحياته الاستشارية الاختيارية أو الإلزامية.
 
المطلب الثاني: المجلس الوطني لحقوق الإنسان

              جاء المجلس الوطني لحقوق الإنسان على أنقاض تجربة المجلس الاستشاري لحقوق الإنسان، الذي أحدثه الملك الراحل الحسن الثاني، بظهير رقم 1.90.12 الصادر في 20 أبريل 1990، وكان الهدف من ورائه حسب المادة الأولى من هذا الظهير هي ” ....مساعدة جنابنا في جميع القضايا المتعلقة بحقوق الإنسان”[33] . وهو ما أكدته أيضا المادة الأولى من ظهير رقم 1.11.19 صادر في فاتح مارس 2011، المحدث للمجلس الوطني لحقوق الإنسان ، التي نصت على أن المجلس مؤسسة وطنية تعددية ومستقلة، تتولى النظر في جميع القضايا المتعلقة بالدفاع عن حقوق الإنسان والحريات وحمايتها[34]. كانت هذه المادة بمثابة الأرضية التي استند إليها المشرع الدستوري في تعريفه للمجلس في دستور 2011، فالفصل 161 من هذا الدستور تنص على أن ” المجلس الوطني لحقوق الإنسان مؤسسة وطنية تعددية ومستقلة، تتولى النظر في جميع القضايا المتعلقة بالدفاع عن حقوق الإنسان والحريات وحمايتها، وبضمان ممارستها الكاملة، والنهوض بها وبصيانة كرامة وحقوق وحريات المواطنات، أفرادا وجماعات، وذلك في نطاق الحرص التام على احترام المرجعيات الوطنية والكونية في هذا المجال”[35].
              هناك نوعين من الصلاحيات التي يمارسها المجلس الوطني لحقوق الإنسان، هناك صلاحيات مرتبطة بالرصد والتتبع والحماية المتعلقة بقضايا الحقوق والحريات، وله أيضا صلاحيات تشريعية منصوص عليها في الظهير المحدث للمجلس، والتي يمكن تحديدها في مايلي:
- يقدم المجلس للبرلمان وللحكومة، بناء على طلب أي منهما، المساعدة والمشورة بشأن ملاءمة مشاريع ومقترحات القوانين مع المعاهدات الدولية المتعلقة بحقوق الإنسان، التي صادقت عليها المملكة أو انضمت إليها[36]؛
- يقوم المجلس بدراسة مشاريع المعاهدات الدولية ذات الصلة بحقوق الإنسان وبالقانون الدولي الإنساني، المحالة عليه بصورة منتظمة من طرف الجهات المختصة[37].
          بالإضافة إلى ذلك فالمجلس يبادر بتقديم توصياته إلى البرلمان والحكومة، في شأن تعديل بعض النصوص القانونية والتنظيمية التي تسيء إلى حقوق الإنسان، فمثلا  أوصى المجلس الوطني لحقوق الإنسان ، بمناسبة اليوم العالمي للمرأة لسنة 2014 ، في مذكرة اعتمدها للمساهمة في النقاش حول مشروع القانون المتعلق بمحاربة العنف ضد النساء، بالاستناد إلى ديباجة الدستور والفصل 19 منه، بإلغاء جميع المقتضيات الواردة في التشريعات والنصوص التنظيمية والسياسات العمومية التي تنطوي على تمييز مباشر أو غير مباشر، وتعزيز المساواة والمناصفة بين الرجل والمرأة في جميع المجالات، من خلال تدابير تشريعية وتنظيمية وإجراءات تهم السياسات العمومية[38].

المطلب الثالث: الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري

        تم إحداث هذه الهيئة بموجب ظهير رقم 1.02.212، الصادر يوم 22 غشت 2002 الذي يقضي بإحداث  الهيئة العليا للسمعي البصري. جاء إحداث هذه الهيئة في ظل تنامي موجة لبرلة الاقتصادية والمبادرة الفردية مع التحولات العالمية التي عرفها العالم بعد انهيار جدار برلين، الامر الذي دفع الدولة الى اعتماد مقاربة تحديثية في تدبير الاقتصاد وخلق مؤسسات جديدة لحماية الحرية الاقتصادية وضمان المنافسة بين الفاعلين، بعد تحرير مجموعة من القطاعات كقطاع الاتصالات والنقل[39].
         تتولى الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري حسب الدستور المغربي لسنة 2011 "السهر على احترام التعبير التعددي لتيارات الرأي والفكر، والحق في المعلومة في الميدان السمعي البصري، وذلك في إطار احترام القيم الحضارية الأساسية وقوانين المملكة"[40]. من خلال هذا الفصل يتبين على أن للهيئة دور رقابي في مجال التعددية الفكرية والرأي، بالإضافة إلى ضمان حق المعلومة في مجال السمعي البصري؛ لكن الممارسة العملية لهذه الهيئة، لطالما أبانت عن قصور كبير في إرساء التعددية، فمثلا في فترة النقاش حول مشروع دستور 2011، تم تهميش مجموعة من القوى السياسية التي تعترض على مشروع الدستور  أو لها موقف سلبي منه.
فإذا كانت للهيئة العليا للسمعي البصري دورا في المجال الرقابي، فان لها أيضا مبادرات في المجال التشريعي، والتي يمكن تحديدها في نوعين:
 
 
أولا: المبادرة الخاصة:

          تقوم من خلالها الهيئة العليا للسمعي البصري، باقتراح مختلف التدابير على الحكومة، ولاسيما منها التدابير ذات الطابع القانوني التي تمكن من ضمان التقيد بالمبادئ والأهداف التي تقوم عليها الهيئة[41]. في أبريل 2005 قدمت الهيئة العليا رأيها حول مشروع قانون رقم 77.03 المتعلق بالاتصال السمعي البصري، كان لهذا الرأي صدى داخل هذا القانون، فقد أخذت الحكومة تقريبا خمسون في المائة من التعديلات المقترحة من طرف الهيئة[42]. كما تقدم الهيئة العليا للحكومة، اقتراحات بشأن التغييرات ذات الطبيعة التشريعية والتنظيمية، التي يستلزمها التطور التكنولوجي والاقتصادي والاجتماعي والثقافي لأنشطة قطاع الاتصال السمعي- البصري[43].

ثانيا: المبادرة تحت الطلب

      تتسم هذه المبادرة بثلاث أنواع من المبادرات:

أولى هذه المبادرات ترتبط بإبداء الهيئة الرأي للبرلمان وللحكومة في كل قضية يحيلها إليه الوزير الأول أو رئيسا مجلسي البرلمان، فيما يتعلق بقطاع الاتصال السمعي البصري[44]؛ كما تقوم الهيئة بإبداء الرأي  وجوبا لرئيس الحكومة بشأن مشاريع القوانين أو مشاريع المراسيم المتعلقة بقطاع الاتصال السمعي البصري قبل عرضها على المجلس الوزاري[45]؛ والمبادرة الثالثة تتمثل في مبادرة الهيئة العليا في إبداء الرأي وجوبا لرئيسي مجلسي البرلمان، بشان مقترحات القوانين المتعلقة بالقطاع السمعي البصري قبل عرضها على المجلس المعني بالأمر[46]
     رغم تنصيص الظهير المحدث للهيئة على دور الهيئة في إبداء الاستشارة للمؤسسة البرلمانية، فإنها لم تقدم أي استشارة لهذه المؤسسة على مستوى الممارسة، ويأتي ذلك في عدم توصلها بأي طلب استشارة من قبل رئيسي غرفتي البرلمان في موضوع ذي صلة بالمجال السمعي البصريوذلك بحكم ضعف المبادرة التشريعية للبرلمان بمجلسيه في ھذا المجال[47]
 
 
خلاصة عامة:

        من خلال ما تقدم، نخلص على أن العملية التشريعية ليست عملية بسيطة، بل هي عملية معقدة تحتاج إلى عدة قنوات لإخراج الإنتاج التشريعي إلى حيز الوجود، وهذه العملية تتطلب تدخل بعض الأجهزة والمؤسسات، سواء في مرحلة إعدادها أو تحضيرها، أو في مرحلة المناقشة والتداول، أو حتى بعد الموافقة عليها من طرف المؤسسة البرلمانية.
 

 
لائجة المراجع:

-القوانين:

 الدستور المغربي لسنة 2011، الجريدة الرسمية، عدد 5964 مكرر-28 شعبان 1432(30 يوليوز 2011)؛
–الظهير الشريف الصادر في 25 ربيع الثاني 1375 (10 دجنبر 1955) تحدث بموجبه كتابة عامة للحكومة.منشور بالجريدة الرسمية عدد 2260 بتاريخ 17 فبراير 1956؛
–الظهير شريف رقم 1.10.28 صادر في 18 من ربيع الأول 1431( 5 مارس 2010 )بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 60.09 المتعلق بالمجلس الاقتصادي و الاجتماعي؛
– الظهير المحدث للمجلس الوطني لحقوق الإنسان، المنشور في الجريدة الرسمية، العدد 5922 بتاريخ 3 مارس 2011؛
 مرسوم رقم 2.12.582 صادر في 18 ربيع الأول 1434 (30 يناير 2013) بتحديد اختصاصات وتنظيم الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني؛
 مشروع قانون تنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي؛

الكتب:

 د.محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مسطرة التشريع(دراسة نظرية وتطبيقية) مطبعة الفضالة، سنة 2006، 
 د. جواد نوحي، مقاربة سياسية للاستثمارات الأجنبية بالمغرب، منشورات الملك عبد العزيز2009، الدار البيضاء. –

الاطروحات والرسائل:

– عبد النبي الصاغير، المجالس الاقتصادية والاجتماعية: دراسة مقارنة من خلال
بعض النماذج، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والرباط، اكدال.الرباط،
–  بكاري نزار، دور الأمانة العامة للحكومة في النظام الدستوري المغربي، أطروحة لنيل الدكتورة في القانون الدستوري والعلوم السياسية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية: 2007-2008؛
– محمد  الاعظف غوتي، الأمانة العامة للحكومة، دراسة تحليلية من حيث البنية والوظيفة، أطروحة لنيل الدكتورة في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية:2011-2012؛
– نجيب الحجيوي، سمو المؤسسة الملكية بالمغرب-دراسة قانونية- أطروحة لنيل الدكتورة في القانون الدستوري والعلوم السياسية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية: 2000-2001؛
–عبد الحكيم المرابط، الهيئة العليا للسمعي البصري، دراسة في الاختصاصات والمهام، وحصيلة الأداء 2005-2009، بحث رسالة ماستر في القانون العام 2009-2010، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/البرباط.
 
 
 
التقارير:

 Rapport d’activités de la HACA 2004-2008
 
المواقع الالكترونية:
 http://www.sgg.gov.ma/arabe/Accueil.aspx
 http://www.mcrp.gov.ma
 http://www.ces.ma/ar/Pages/default.aspx
 http://www.ccdh.org.ma
– http://www.haca.ma/indexAr.jsp
 http://www.mapexpress.ma
 
 
                                                                       
الهوامش

 [1] ارتأينا اعتماد التصميم الذي عرضه الأستاذ أحمد بوز في محاضرة "الهيئات المتدخلة في التشريع" في مادة صناعة التشريع سنة 2014، نظرا لاجرائيته العملية وتناسقه المنهجي.
[2] محمد  الاعظف غوتي، الأمانة العامة للحكومة، دراسة تحليلية من حيث البنية والوظيفة، أطروحة لنيل الدكتورة في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية:2011-2012، ص 203.
[3] نفس المرجع والصفحة.
[4] الفصل 48 من دستور 2011.
[5] د.أحمد بوز، محاضرة في مادة صناعة التشريع لسنة 2013/2014.
[6] الفصل 49 من دستور 2011.
[7] نجيب الحجيوي، سمو المؤسسة الملكية بالمغرب-دراسة قانونية- أطروحة لنيل الدكتورة في القانون الدستوري والعلوم السياسية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية: 2000-2001، ص 100.
[8] المادة 65 من دستور 2011.
[9] الفصل 92 من دستور 2011.
[10] د. أحمد بوز، محاضرة مادة صناعة التشريع لسنة 2013-2014 ماستر علوم سياسية والقانون الدستوري..
[11] http://www.sgg.gov.ma/Portals/1/ressource/missions_sgg_ar.pdf
[12] بكاري نزار، دور الأمانة العامة للحكومة في النظام الدستوري المغربي، أطروحة لنيل الدكتورة في القانون الدستوري والعلوم السياسية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/الرباط، سنة الجامعية: 2007-2008، ص 4.
[13] الظهير الشريف الصادر في 25 ربيع الثاني 1375 (10 دجنبر 1955) تحدث بموجبه كتابة عامة للحكومة.منشور بالجريدة الرسمية عدد 2260 بتاريخ 17 فبراير 1956.
[14] أحمد بوز، محاضرة مادة صناعة التشريع لسنة 2013-2014 ماستر علوم سياسية والقانون الدستوري..
[15]  د.محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مسطرة التشريع(دراسة نظرية وتطبيقية) مطبعة الفضالة، سنة 2006، ص 50.
[16] أحمد بوز، نفس  المحاضرة.
[17]  د.محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مسطرة التشريع(دراسة نظرية وتطبيقية) مطبعة الفضالة، سنة 2006، ص 57.
[18]  نفس المرجع، ص 59.
[19]  نفس المرجع، ص 61.
[20]  نفس المرجع، ص 64.
[21]  انظر إلى شريط معنون ب الأمانة العامة المتهمة بأنها "مقبرة القوانين تثير ضجة في البرلمان" على الموقع الالكتروني:
http://www.febrayer.com/الأمانة-العامة-المتهمة-بأنها-مقبرة-القوانين-تثير-ضجة-في-البرلمان_a34034.html
[22] د.محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مسطرة التشريع(دراسة نظرية وتطبيقية) مطبعة الفضالة، سنة 2006، ص 101.
[23] خطاب يوم 9 مارس بالقصر الملكي بالرباط.عن كتاب "انبعاث امة" الجزء 32- ص 60 سنة 1987.
[24] مرسوم رقم 2.12.582 صادر في 18 ربيع الأول 1434 (30 يناير 2013) بتحديد اختصاصات وتنظيم الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني.أنظر للموقع الالكتروني للوزارة: http://www.mcrp.gov.ma/AttrMinistere.aspx
[25]د. محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مسطرة التشريع(دراسة نظرية وتطبيقية) مطبعة الفضالة، سنة 2006، ص 109.
[26] نفس المرجع، ص 110.
[27] نفس المرجع، ص 111.
[28]  نفس المرجع، ص 113.
[29] مشروع قانون تنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
[30] مشروع قانون تنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
[31] عبد النبي الصاغير، المجالس الاقتصادية والاجتماعية: دراسة مقارنة من خلال بعض النماذج، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والرباط، اكدال.الرباط، ص 100.
[32]  [32] مشروع قانون تنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
 
 ظهير منشور في الجريدة الرسمية، العدد 4044 بتاريخ 2 ماي 1990.[33]
[34]  ظهير منشور في الجريدة الرسمية، العدد 5922 بتاريخ 3 مارس 2011.
 الفصل 161 من دستور 2011.[35]
[36]  المادة 16 من الظهير المحدث للمجلس الوطني لحقوق الإنسان، المنشور في الجريدة الرسمية، العدد 5922 بتاريخ 3 مارس 2011.
 
 المادة 18 من نفس الظهير المحدث للمجلس الوطني لحقوق الإنسان، المنشور في ج.ر.ع،  5922 بتاريخ 3 مارس 2011 [37]
[38] http://www.mapexpress.ma/ar/actualite/المجلس-الوطني-لحقوق-الإنسان-يوصي-بإلغ/
[39]  جواد نوحي، مقاربة سياسية للاستثمارات الأجنبية بالمغرب، منشورات الملك عبد العزيز2009، الدار البيضاء، ص 310.
[40]  الفصل 65 من دستور 2011.
[41]  المادة 6 من الظهير المحدث للهيئة، مرجع سابق.
[42]   Rapport d’activités de la HACA 2004-2008, p 12.
[43]  المادة 7 من الظهير المحدث للهيئة، مرجع سابق.
[44] الفقرة 3 من المادة 3 من الظهير المحدث للهيئة، مرجع سابق.
[45] الفقرة 4 من المادة 3 من الظهير المحدث للهيئة، مرجع سابق.
[46]  الفقرة 6 من المادة 3 من الظهير المحدث للهيئة، مرجع سابق.
[47]  عبد الحكيم المرابط، الهيئة العليا للسمعي البصري، دراسة في الاختصاصات والمهام، وحصيلة الأداء 2005-2009، بحث رسالة ماستر في القانون العام 2009-2010، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال/البرباط، ص،49.
 


الاربعاء 6 غشت 2014
4414 عدد القراءات


تعليق جديد
Twitter



Facebook
Twitter
Google+
Instagram
YouTube
Newsletter