Maroc Droit
MarocDroit  -  موقع العلوم القانونية



صلاحيات رئيس الحكومة في تدبير الشأن العام


     

أسماء بركيطة

باحثة في العلوم السياسية،

حاصلة على شهادة الماستر في العلوم السياسية والقانون الدستوري ،

كلية الحقوق جامعة محمد الأول وجدة



صلاحيات رئيس الحكومة  في تدبير الشأن العام
تقديـــــــــــم

تعتبر رئاسة الملك للمجلس الوزاري، أهم الأدوات التي تعكس أولوية المؤسسة الملكية في وضع السياسة العامة من جهة و أهميتها في تدبير الشأن العام من جهة أخرى، وبموجب دستور 2011 وخاصة الفصل 48 منه، أصبح من حق رئيس الحكومة رئاسة المجلس الوزاري، بناءا على تفويض ملكي ووفق جدول أعمال محدد، ويبدو أن هذا الفصل يعكس رغبة المشرع في التقليص من محدودية مساهمة الحكومة في تدبير الشأن العام، عن طريق اشراكها في القرارات المرتبطة بالسياسة العامة .
سنحاول مقاربة هذا الموضوع من خلال محورين:

المحور الأول: أولوية المؤسسة الملكية في وضع السياسية العامة، من خلال رئاسة المجلس الوزاري
المحور الثاني: رئيس الحكومة رئيسا للمجلس الوزاري بناءا على جدول أعمال محدد

المحور الأول: أولوية المؤسسة الملكية في وضع السياسية العامة، من خلال رئاسة المجلس الوزاري
 
يعتبر المجلس الوزاري المحرك الرئيسي للعمل الحكومي، فكل ما يهم السياسة العامة للبلاد على المستوى الداخلي والخارجي يناقش في هذا المجلس، وهو أعلى هيئة تقريرية على المستوى التنفيذي، وحسب مضمون الفصلين  25 من دستور 1996، الموافق للفصل 48 من دستور 2011، فإن المجلس الوزاري ينعقد برئاسة الملك وبحضور الوزير الأول (رئيس الحكومة)، والوزراء، ويعكس الحضور الجماعي للوزراء في هذا المجلس، كون السياسة الحكومية هي سياسة واحدة، ويفترض فيهم الالتزام بها وفق مبدأ التضامن الحكومي[1]. لكن الفصل 25 السابق ذكر، كان ينص فقط على ترأس الملك للمجلس الوزاري، ولم يتحدث عن طبيعة الشخصيات التي تحضر أشغاله، لذلك كان غياب الوزير الأول عن المجلس الوزاري لا يعيب الاجتماع الذي لا يمكن أن ينعقد في المقابل، إلا تحت الرئاسة الملكية، وقد أشار الدستور الفرنسي إلى أن كتاب الدولة لا يحضرون أشغال المجلس الوزاري، بينما في المغرب فجميع أعضاء الحكومة ملزمون بالحضور.
و جاء التحديد في الفصل 48 من دستور 2011 ، الذي يشير إلى أن المجلس ينعقد إما بمبادرة ملكية أو بطلب من رئيس الحكومة، مع إمكانية تفويض رئاسة المجلس الوزاري لهذا الأخير وفق جدول أعمال محدد، و ليس هناك ما يلزم الملك بذلك التفويض، فقد يلجؤ إلى الإمساك المطلق لأمر التفويض، كيفما كانت الظروف، خاصة و أن الدستور لم ينص على دورية انعقاد المجلس الوزاري. وقد نهل المشرع الدستوري المغربي بهذا الخصوص، من التجربة الفرنسية، وبالتحديد المادة 21 من الدستور، التي حددت الجهة التي تنوب عن الرئيس في رئاسة المجلس الوزاري في حالة غيابه، وفق جدول أعمال محدد.
فسلطة التفويض او عدم التفويض تعود للسلطة التقديرية للملك، لذلك لا يمكن أن نؤاخذ رئيس الحكومة على مسألة لا يملك فيها سلطان، لكن ما يؤاخذ عليه، هو كون أن الدستور أعطى له الحق في طلب انعقاد مجلس وزاري، لماذا لم يلجأ إلى استعمال هذا الحق؟ فحتى في حالة ما قوبل بالرفض، على الأقل سيكون قد مارس صلاحياته الدستورية بالشكل المطلوب، وتعد أشباه هذه الممارسات هي التي تجعل المراقبين، يتهمون المسؤولون بتعطيل النصوص الدستورية، وتفعيل جزء بسيط منها. لكن إذا اطلعنا على هذه الأمور من زاوية أخرى، قد يتبين لنا أن الحكومة لم يمر على تعيينها إلا قرابة السنة، وأن التنزيل الكلي للدستور قد يحتاج إلى وقت أطول، وقد تمر عقود ولا يتم تفعيل مواد معينة من الوثيقة الدستورية، لأي سبب كان، وقد لا يعتبر ذلك تعطيل لمضمون الدستور، وإنما فقط انتفاء ظروف ومسببات التنزيل. ونذكر على سبيل المثال تنصيص دستور 1996، على ضرورة صدور قانون تنظيمي ينظم الإضراب، لكن هذا القانون لم يصدر إلى يومنا هذا، قد يكون في الأمر تقاعس من طرف الحكومة، وقد تكون هناك أسباب اخرى منعت إصدار هذا القانون، مع العلم أن الحكومة الحالية عبرت في غير مرة على ضرورة التسريع بإصدار هذا القانون التنظيمي.
من ناحية أخرى، فإن الدستور أقر أن المجلس الوزاري يترأسه الملك و يتالف من رئيس الحكومة والوزراء[2]، لكننا نجد ان هؤلاء ليسوا الوحيدون الذين يحضرون أشغال المجلس، فهناك مستشاروا جلالة الملك، وبعض الموظفون السامون.
ويرجع إلى  الملك وحده تحديد مكان وزمان وجدول أعمال المجلس الوزاري، ويمكنه أن يدعو لحضور أشغاله، مستشاروه أو أي موظف سام إذا رأى في حضوره أهمية[3]، ويبقى للحكومة إبداء وجهات النظر، التي لا تقيد الملك الذي له الكلمة الفصل، فيما يعرض على المجلس الوزاري.
تجدر بنا الإشارة إلى أن الأمانة العامة للحكومة، هي التي تتكلف بإعداد جدول أعمال المجلس الوزاري وتحيط الوزير الأول ــ رئيس الحكومة ــ علما به، ويرسل إلى الوزراء 48 ساعة قبل انعقاد المجلس، وتشير الأستاذة أمينة المسعودي في أطروحتها، أنها وبناءا على لقاءات أجرتها مع مجموعة من الوزراء ورؤساء الدواوين، صرحوا أنهم لا يتوصلون بجدول أعمال المجلس الوزاري، وإنما فقط يخبرون بتاريخ انعقاده[4].
وبعد خلق الملك محمد السادس لمنصب الناطق الرسمي باسم القصر الملكي، أصبح هو المكلف بتقديم أهم ما خلص إليه المجلس الوزاري[5]، ويتم تصنيف المحاضر الخاصة بالمجالس الوزارية على أنها تدخل في "المجال السري للدولة[6]".
لم يشر أي من الدساتير المغربية إلى ما يسمى جلسا ت العمل، التي تنعقد بانتظام تحت الرئاسة الملكية، ومع ذلك فإن أهم القرارات تتخذ على مستوى هذه الجلسات التي يحضرها بعض الوزراء، أو الوزير المعني فقط، و أحيانا لا يحضرها إلا الموظفيين السامين المعنيين مباشرة[7]، فهي اجتماعات تترجم التوجيهات الملكية، بخصوص الاتجاهات العامة التي يجب أن يسير عليها العمل الحكومي. ولا تملك الحكومة إلا الموافقة على قرارات المجلس الوزاري، وذلك لسببين: الأول يتعلق بالتضامن الحكومي، والثاني يتعلق بمسؤوليتها أمام المؤسسة الملكية[8]، مع العلم أن دستور 2011 اتجه نحو تكريس مسؤولية الحكومة أمام البرلمان أكثر من مسؤوليتها أمام أي جهاز اخر.
وتنبع أهمية جلسات العمل، من أهمية القضايا التي تناقش فيها، إذ أن جميع القضايا التي تكتسي أهمية خاصة، تناقش في هذه الجلسات، بينما القضايا الأقل أهمية فإنها تترك للمجالس الحكومية للبت فيها، أو يتم دراستها على هذا المستوى، على أن يترك البت النهائي فيها للمجلس الوزاري، وللإشارة فإن أغلب القرارات التي تتخذ في جلسات العمل، تكون مبدئية، و يكلف الوزير الأول ببلورتها وحملها إلى التطبيق[9].
ومن بين التخوفات التي تشغل الفقهاء الدستوريين والمهتمون بشأن السياسي اليوم، هو صعوبة تحديد بعض المفاهيم الدستورية، ومن بينها ما يقصد بالتوجهات الإستراتجية للسياسة الدول التي وردت كمفهوم جديد في الفصل 49 من دستور 2011، مما قد يفتح الباب للتأويل الاديمقراطي للفصول الدستورية كما كان عليه الحال سابقا، وبالتالي نكون قد عدنا لنقطة الصفر من جديد. فهناك تخوف من أن يتم نقل بعض الاختصاصات شبه المستقلة للحكومة إلى المجلس الوزاري ليبت فيها، إذا ما أول البعض منها على أنها تدخل في التوجهات الإستراتجية لسياسة الدولة، كمشاريع القوانين، والمراسيم التنظيمية التي تؤطر بعض الميادين كالتعليم والصحة[10].
ونريد أن نظيف هنا أن الملك في خطابه الأخير الذي افتتح به الدورة الخريفية للبرلمان لسنة التشريعية 2012ـــ 2013، أشار إلى أن اصلاح القضاء يعد من القضايا الاستراتيجية للبلاد، فعلى الأقل الخطاب الملكي أعطى نموذج للأمور الاستراتيجية التي ضلت ولازالت مفهوما غامض جدا.
إن اسثئتار الملك في النظام السياسي المغربي بتحديد السياسة العامة، لا يعتبر استثناءا مغربيا، وإنما هو خاصية نجدها في الأنظمة الرئاسية كالولايات المتحدة الأمريكية، بينما في فرنسا أوكل الدستور مهمة تحديد السياسة العامة والإشراف عليها للحكومة حسب ما ورد في المادة 20 من دستور الجمهورية الخامسة: " تحدد الحكومة السياسة العامة وتديرها" إلا أن مضمون المادة لم يطبق بالشكل الإيجابي على مستوى الممارسة[11].
فبناءا على الفصل 21 من دستور الجمهورية الخامسة فإن الوزير الأول مسؤول عن توجيه العمل الحكومي، وهذا الاختصاص الدستورية يتبت أن الوزير الأول فعلا رئيسا الحكومة، وان له سلطة رئاسية على باقي الوزراء، فهو رئيسا لهم وليس وزيرا أولا بينهم، كما أنه مسؤول عن الدفاع الوطني، وبناءا على الفصل 20 فإن الحكومة مسؤولة عن القوات المسلحة والإدارة موضوعة رهن إشارتها، الأمر الذي يعكس تمكين الدستور الفرنسي مؤسسة الحكومة بشكل عام والوزير الأول بشكل خاص من مختلف الوسائل الضرورية لتسيير العمل الحكومي وتدبيره بشكل ناجح وفعال. كما أن هذه السلط تمنح للوزير الأول سلطة التنسيق في شكل تعليمات يوجهها للوزراء[12].
ومن أبرز مظاهر تدخل المؤسسة الملكية في تدبير الشأن العام، قراراتها بشأن إنشاء مؤسسات أو لجان تكون ذات طابع اقتصادي كاللجنة الملكية لتتبع الاستثمارات، أو طابع اجتماعي كمؤسسة محمد الخامس للتضامن...، وقد يترأس الملك بنفسه عددا منها[13] ، نذكر أيضا "اللجنة الملكية لإصلاح مدونة الانتخابات"، الأمر الذي من شأنه أن يعرقل السير العادي للعمل الحكومي، ونضيف أن الملك  يقوم أحيانا بعقد اجتماعات مع موظفون سامون وبحضور مستشاريه لمناقشة بعض المشاكل الاقتصادية والاجتماعية، كل هذا في غياب أعضاء الحكومة، الأكثر من ذلك، أن المؤسسة الملكية ذهبت إلى غاية تأسيس مراكز جهوية للاستثمار، تحت مسؤولية ولاة تم تعينهم لهذا الغرض، وتعطى أوامر للحكومة بتفويضهم الاختصاصات اللازمة لممارسة مهامهم[14].
وتجدر بنا الإشارة إلى أن دولا أخرى كالبرتغال، لا يحضر رئيس الدولة المجلس الوزاري، إلا إذا تم استدعاؤه لذلك ( الفصل 136 من دستور 1976).
سبق للأستاذ عبد العزيز النويضي أن اقترح في كتابه "الإصلاح الدستوري في المملكة المغربية"، أن يتم منح سلطة تحديد السياسة الداخلية والخارجية للحكومة، والتي تعمل على تنفيدها تحت مسؤولية الوزير الأول، ودعى إلى ضرورة تقوية دور الحكومة، وتدوين العرف الدستوري الذي يتجلى في الاجتماع الأسبوعي للمجلس الحكومي، مضيفا أنه من ضروري أن يناقش كل ما يتعلق بالسياسة العامة للبلاد على مستوى هذا المجلس، وأن يثم الت فيها بشكل نهائي في المجلس الوزاري، إضافة إلى تأكيده على ضرورة أن يتم إعطاء الحق للوزير الأول في رئاسة المجلس الوزاري بتفويض من الملك ووفق جدول أعمال محدد، وأن يكون له الحق أيضا في طلب عقد مجلس وزاري[15]، وهذا ما سعت الاصلاحات الدستورية الأخيرة للاستجابة له.
وبموجب دستور 2011 الفصل 49 منه أصبح المجلس الوزاري يتداول في:
1التوجهات الاستراتيجية لسياسة الدولة؛
2مشاريع مراجعة الدستور؛
3مشاريع القوانين التنظيمية؛
4التوجهات الكبرى لمشروع قانون المالية؛
5مشاريع قوانين الإطار؛
6مشروع قانون العفو العام؛
7مشاريع القوانين المتعلقة بالمجال العسكري؛
8إعلان حالة الحصار وإشهار الحرب.
 
في إطار المقارنة بين لائحة القضايا التي كان المجلس الوزاري يبت فيها ظل دستور 1996، مع نفس الائحة من دستور 2011، نستنتج أن هناك مجموعة من الثوابت التي احتفظ المجلس الوزاري لنفسه بكلمة الفصل فيها، ولم  يتنازل عنها لصالح المجلس الحكومي ونذكر من بينها، مشاريع أو مشروع مراجعة الدستور، وهنا يجب أن نسجل استغرابنا من استعمال لفظ مشروع مفرد في دستور 1996، ولفظ مشاريع ـ جمع ـ في دستور 2011، إعلان حالة الحصار، إشهار الحرب، ومن بين الأمور التي تستوجب الوقوف عندها، أن الفقرة الأولى من الفصل 66 من دستور 1996 كانت تنص على أن المجلس الوزاري يبت في القضايا التي تهم السياسة العامة للدولة، هذه الفقرة اختفت من الفصل 49 من دستور 2011، وجاء مكانها، "تداول المجلس الوزاري في القضايا المرتبطة بالتوجهات الاستراتيجية للدولة"، مما يوحي بأن المجلس الوزاري لم يعد يبت في القضايا المرتبطة بالسياسة العامة، رغم أن مفهوم التوجهات الاستراتيجية غامضا وقد يشمل في بعض جوانبه بابا للسياسة العامة للدولة، إلا أن الفقرة المفقودة في دستور 2011، ظهرت في الفصل 92 ، حيث جاء فيها" يتداول مجلس الحكومة في القضايا المرتبطة بالسياسة العامة قبل عرضها على المجلس الوزاري"، مما يعني أننا عدنا لنقطة لانطلاق، والخلاصة أن المجلس الوزاري لازال يبت وله الكلمة الفصل في السياسة العامة للدولة. فالقرارات المهمة تتخذ بعيدا عن الجهاز الحكومي، الذي يكتفي بالتداول في القضايا المتعلقة بالسياسة العامة للدولة، ويترك مهمة الحسم في كل هذه الأمور للمجلس الوزاري.
ولكي نكون منصفين، يجب أن نتحدث عن بعض الأمور التي كان المجلس الوزاري يبت فيها في ظل دستور 1996، وتنازل عنها للمجلس الحكومي في دستور 2011، ومن بينها طلب الثقة من مجلس النواب قصد مواصلة الحكومة تحمل مسؤوليتها، المراسيم التنظيمية...
يبقى أن نشير إلى أنه كان من الازم دسترة دورية انعقاد المجلس الوزاري، وإزالت طابع السرية على أشغال هذا المجلس، سواء على مستوى طبيعة المواضيع التي تناقش فيه، أو طريقة تسيير الاجتماع، وهل من حق الوزراء ورئيس الحكومة التدخل و التعقيب؟ أم أن الملك يحتكر الكلمة ولا يسمح لأي كان التدخل؟

المحور الثاني: رئيس الحكومة رئيسا للمجلس الوزاري بناءا على جدول أعمال محدد
 
يرى الأستاذ مصطفى قلوش بأنه ليس هناك في دستور 1996، ما يمنع الملك من تفويض رئاسة المجلس الوزاري إلى من يراه أهلا لهذه المهمة[16]. لكنه رغم ذلك لم يلجأ يوما إلى تفويض رئاسة هذا المجلس، وإنما كان حريصا دائما على ترأسه شخصيا، والوقوف على كل ما يتعلق بتفاصيل انعقاد هذا الأخير، سواء ما يرتبط بتحديد مكان وزمان انعقاده، أو جدول أعماله...إلخ.
عندما قام رئيس الجمهورية في تونس بتفويض رئاسة المجلس الوزاري للوزير الأول بناءا على مقتضيات دستور 1976، حرص المراقبون على عدم المبالغة في أهمية هذا التفويض، كون ذلك لم يقلل من هيمنة الرئيس على الجهاز التنفيذي الذي كان يعقد لقاءات مع وزيره الأول، قبل انعقاد المجلس لتقديم تعليماته وتوجيهاته التي يجب على الوزير الأول الالتزام بها[17].
كما أن الوزير الأول كان يعرض جدول أعمال المجلس الوزاري على أنظار رئيس الجمهورية ، رغم أن هذا يعد من صلاحيات رئيس المجلس الذي هو في هذه الحالة الوزير الأول نفسه[18].
أما في المغرب فقد انتظرنا طويلا قبل أن تتم تقوية مؤسسة الوزير الأول ـ رئيس الحكومةــ، ومحاولة تخليصها من التبعية المطلقة للمؤسسة الملكية، وقد جاء الفصل 48 من دستور 2011، بأحد أهم أشكال تكريس مبدأ استقلالية رئيس الحكومة عن المؤسسة الملكية على المستوى الوظيفي، بتنصيصه على إمكانية انعقاد المجلس الوزاري برئاسة رئيس الحكومة وفق برنامج محدد. لكن الإشكال الذي يفرض نفسه بقوة، هو كون مؤسسة رئاسة الحكومة وإلى حد الآن لم تطلب من الملك عقد مجلس وزاري، كما أن الملك لم يقم بتفويضه رئاسة هذا الأخير، فالخوف كل الخوف، أن يكون الأمر في المغرب فعلا لا يرتبط بالنص وإنما بالشخص الممارس للنص. وفي هذا الإطار فقد حمل البعض رئيس الحكومة عبد الإله بنكيران، مسؤولية عدم ممارسته الكاملة لاختصاصاته الدستورية، الأمر الذي قد يتحول إلى شكل من أشكال التأويل الغير سليم للنصوص الدستورية وبالتالي التراجع عن المكتسبات التي حققها دستور 2011.
يمكن للوزير الأول في فرنسا أيضا استثناءا، أن يترأس المجلس الوزاري بناءا على جدول أعمال محدد وذلك بتفويض من رئيس الجمهورية، فالشروط الصعبة التي وضعها الدستور على البديل الذي يعوض رئيس الجمهورية في رئاسة المجلس الوزاري، يدل على أن وجوده ضروريا كسلطة لاتخاذ القرارات، وليس كما كان الحال عليه في ظل الجمهورية الثالثة، حيث كان حظور الرئيس في هذه المجالس، حظورا شكليا.


خاتمـــــــــــــــة :

إن رئاسة المجلس الوزاري من طرف الملك، يعني التحكم في كل الإنتاج القانوني الحكومي، والاطلاع على مختلف أوجه النشاط الحكومي، وتوجيهه الوجه التي يبتغيها ، فهو لا يتدخل في تفاصيل أعمال الحكومة، و إنما يكتفي بتحديد السياسة العامة، من خلال ترأس المجلس الوزاري. ورغم أن الدستور أعطى للحكومة مجموعة من الصلاحيات تمارسها بمراسيم، إلا أنها من الناحية العملية والقانونية تمارسها تحت إشراف الملك الذي يرأس المجلس الوزاري، فالحكومة هي مجرد أداة أو وسيلة لتنفيذ السياسة الملكية، والمواضع المهمة لا يمكن الحسم فيها إلا من خلال البت فيها في المجلس السابق الذكر.
رغم الحمولة الايجابية التي جاء بها دستور 2011 في مجال توسيع صلاحيات رئيس الحكومة، والرفع من سلطاته في مجال المساهمة الفعلية في وضع وتتبع السياسة العامة للبلاد، إلا أن السلطات التي لازالت المؤسسة الملكية تمارسها تحد من أهمية هذه الاصلاحات.
 

الهوامش

[1]  ـ أمينة المسعودي، العلاقة بين السلطات في النظام الدستوري المغربي ( 92ـ96) والفرنسي 1958، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الخامس أكدال، كلية الحقوق، الرباط، 2004 ، ص 326.
[2]  ـ الفقرة الأولى من الفصل 48 من دستور 2011.
[3]  ـ محمد أشن، مؤسسة الوزير الأول في النظام السياسي المغربي، رسالة لنيل ديبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام، جامعة محمد الأول، كلية الحقوق، وجدة، 2000،  ص 66.
[4]  ـ أمينة المسعودي، الوزراء في النظام السياسي المغربي، من حكومة 1955 إلى حكومة 1985، الجزء الثاني، أطروحة لنيل دكتوراه الدولة في القانون العام، جامعة محمد الخامس، أكذال، كلية الحقوق، الرباط، 1998ـ1999 ، ص 327.
[5]  ـ محمد أشن، مرجع سابق، ص 67.
[6]  ـ أمينة المسعودي، مرجع سابق، ص 322.
[7]    أزواغ محمد، اختصاصات رئيس الدولة في النظام الدستوري المغربي، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، جامعة محمد الأول، كلية الحقوق، وجدة، 1984، ص 253.
[8]  ـ أمينة المسعودي، مرجع سابق، ص ص 329 و 330..
[9]  ـ محمد  شقير، القرار السياسي في المغرب، دار الألفة، مطبعة النجاح الجديد، الدار البيضاء ، ص ص 40ـ41.
[10]  ـ عمر بندورو، العلاقة بين السلط فصل أم خلط في السلط؟، دفاتر وجهة نظر، عدد 24، مطبعة النجاح الجديدة، الطبعة الأولى،  2011، ص 125.
[11]  ـ  أمينة الطنجي الشرقاوي، مرجع سابق، ص 66.
[12] ـ  Georges Burdeau, droit constitutionnel et institutions politiques, 18 éme édition, imprimerie hérissey, 1977,  p 545.
[13]  ـ محمد أشن، مرجع سابق، ص 51.
[14]  ـ عمر بندورو، النظام السياسي المغربي، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضا، الطبعة الأولى، 2002، ص ص 165 و 166.
[15] ـ عبد العزيز النويضي، الإصلاح الدستوري في المملكة المغربية، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، الطبعة الأولى، 2005، ص ص 85 ـ 87.
[16]  ـ أمينة الطنجي الشرقاوي، مرجع سابق، ص 76.
[17]  ـ  أحمد ادريس، الوزير الأول في دول الغرب العربي، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، جامعة محمد الخامس، كلية الحقوق، الرباط، 1992، ، ص ص 147 و 148.
[18]  ـ نفسه، ص 148.

الاثنين 7 يناير 2013


تعليق جديد
Twitter