Maroc Droit
MarocDroit  -  موقع العلوم القانونية



تعليق على مسودة قانون الهيئة الوطنية للنزاهة ومحاربة الفساد: الجزء الأول


     



تعليق على مسودة قانون الهيئة الوطنية للنزاهة ومحاربة الفساد: الجزء الأول

ذ محمد عنبر رئيس غرفة بمحكمة النقض و نائب رئيس نادي قضاة المغرب

مقدمــة :

لابد من الاشارة إلى عنصرين هامين أولهما:

1ـ ان الفساد  إستشرى في دواليب الدولة حتى اصبح يشكل مؤسسة تضاهي في قوتها مؤسسات الدولة إن لم نقل انها تفوقها، وان العناصر التي ساهمت في وضع البلاد في هذا المأزق لم تبرح مكانها، وبالتالي فهي تتصدى لكل عمل جاد في التغيير والاصلاح وتبخسه بإتخاد مواقف البهرجة والإستهزاء حينا ،وإقصائية تارة اخرى وخلق العراقيل في المسار المهني لكل من يقف ضدها ،لتـني من يهدد مراكزها عن المضي في طريقه حتى يصاب بالاحباط والفشل ،كما انها اصبحت تعبر عن خوفها في كل المجالات حتى مجال تنزيل المؤسسات الذي نص عليها الدستور وتحاول ان تفرغها من محتواها بخلقها لعددة مبررات  منها عدم المسائلة والمحاسبة والاعفاء وكما يقال في المثل الشعبي المغربي (( لامشا الجدام يبقى سرواله ... او جيوبه )) ونحن الآن نعاني  من جيوب مقاومة الاصلاح الذين يختفون في جيوبهم، ويتلونون بلون الاصلاح لكن هم مع استمرار الفساد وعدم المسائلة ،وجاء في الذكر الحكيم سورة البقرة الآية 10((...وإذا قيل لهم لاتفسدوا في الارض قالوا إنما نحن مصلحون ألا إنهم هم المفسدون ولكن لايشعرون ....))صدق الله العظيم .
 

2ـ العنصر الثاني هو الظروف التي ساهمت في تغيير الجو العام للحقوق والحريات إنها بالفعل كانت شمولية لكل الاوطان التي تعاني من نفس الوضع الذي وضعته فيه عناصر الفساد والإفساد ،ومختلفة ومحلية في طريقة المعالجة من وطن لآخر ،وهكذا فرضت الانتخابات الجديدة التي اجريت بعيد إقرار الدستور الجديد أغلبية غير مريحة للحزب الذي فاز، مما فرض عليه تكثلات وتنازلات عن برنامجه الذي اسس عليه حملته الانتخابية و منهجه في الحكم ،وما إن بدا يعرب عن حسن نيته ومساره في الاصلاح إلا وقفت في وجه التحالفات التي شكلها مع باقي الاحزاب فتراجع عما كان يؤسسه  له،وهذا ملاحظ من عدةإجراءات بدء فيها لكنها أحبطت أذكر منها على سبيل المثال (( قرار فضح الريع الاقتصادي لذوي النفوذ في البلاد وقف عند حد فضح الرخص التي منحت لأشخاص لاسلطة لهم ولانفوذ  ،برنامج إصلاح الاعلام العمومي ،برنامج إصلاح الادارة المركزية لوزارة العدل وباقي القطاعات كلها اوراش تمس بعض مكونات التحالف الحكومي ولايمكن المضي فيها دون خلق أزمة حكومية لذا كانت جمعية نادي القضاة تنادي منذ نشأتها بفصل السلطة التنفيذية عن السلطة القضائية لتأسيس لقضاء قوي قادر على الاصلاح ومواجهة كافة التحالفات مادام ان قاطرة الاصلاح المجتمعي والتنموي يجب ان تكون على راسها السلطة القضائية وكل زعم للإصلاح المجتمعي بدون قيادة القضاة هو مجرد هدم لأسس وكيان الدولة لأن اساس الملك هو القضاء وليس الفروع الأخرى  المكونة للإدارة والتشريع هي التي يمكنها ان تصلح لأن اصل الفساد نابع منهالإجهاضها  لأهم مكونات السلطة القضائية وهو استقلاليتها  ، فالقضاء منذ بدأ الزمن هو الذي يشكل الخليفة لله في الارض فهو جزء من النبوة ويشكل ثلثها كما يشهد بذلك علمائنا الاجلاء، وان التصور الذي يعطى له هو ينعكس على الواقع وهكذا فالمشرع الدستوري وضع السلطة القضائية في المرتبة الاخيرة مع انها يجب ان تكون في الطليعة بعد المؤسسة الملكية فالقاضي هو الذي يصلح السياسي وليس السياسي من يصلح القاضي لأن  الإدعاء عكس ذلك هو وهم وعبث ليس إلا،والسلطة القضائية ما يهمها هو حماية الحقوق والحريات والمال العام في مواجهة الكل وتحقيق العدل،وليست لها مصالح ضيقة فئوية .
 
وان التصور الفلسفي للإصلاح الاقتصادي والاداري والسياسي جاء به  الدستور المغربي لفاتح يوليوز 2011 في فصله 36 في فقرته الاخيرة ((....تحدث هيئة وطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها )).

بعد  دسترة عقوبة بعض الافعال التي عددها بنفس الفصل ،ونستغرب لهذا التوجه الذي سلكه واضعوا الدستور بتجريم بعض الافعال المتعلقة بممارسة السلطة وبالنشاط الاقتصادي ،لابد ان هناك هاجس كان يخامرالمشرع الدستوري حين وضع هذا المقتضى مع ان القانون العادي هو الذي كان عليه ان يتولى ذلك ،ويكفي ان يتم النص بالفصل مثلا (( تحدث هيئة وطنية ........... وسيحدد القانون تشكيلها وإختصاصاتها )) لكن تجربة الهيئة السابقة جعلت المشرع يتخوف من الفساد الذي بدا يتنامى بشكل كبير إلى ان اصبحت قوته توازي إن لم نقل تفوق قوة مؤسسات الدولة و عجزت الهيئة حتى مواكبة طرق الوقاية منه ،وبالأحرى تقديم  الابحاث والتقارير إلى المحاكم ومحاسبة المسؤولين عن تلك الافعال التي اصبحت معاقب عليها بمقتضى الدستور .

وهذه التحديات كلها جعلت الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة ان تتقدم بمسودة لمشروع قانون يتعلق بتنزيل مقتضيات الفصلين 36 و167 من الدستور يتضمن 59مادة .إلا انها جاءت محتشمة تساير توجه الحكومة ـ التي فرض عليها الدستور الحصول على اغلبية غير مريحة ـ الرامي إلى القيام بتحالفات للحصول على اغلبية للحكم وذلك مقابل تنازلات وعلى رأسها الاعفاء من المسائلة ،وهكذا طبع مشروع المسودة المذكور بطابع الاعفاء ،ووقف موقف المتفرج او المصور للأحداث دون التدخل لمعالجتها ،وسيتضح ذلك مما سنسوقه في دراسة تأصيلية لمواد هذه المسودة .

الاحكام العامة

وقد تضمنت الاحكام العامة مادتين الأولى منها تحدد تعريفا لمجال هذا القانون(المسودة ) و المقومات الاساسية  للهيئة من تأليف وصلاحيات وتنظيم وقواعد السير والتسمية للهيئة ،ويبدو من إضافة عبارة ((.... تتمتع بكامل الاهلية القانونية ..)) ان واضعي المشروع ليسوا متخصصين في مجال القانون ،وكذا في تحديد مواضيع العبارات القانونية وكان يكفي ذكر عبارة (( هيئة مستقلة إداريا وماليا )) لأن كمال الاهلية تعني الاشخاص قبل المؤسسات وترتبط بالزمن والمؤسسة هي مؤسسة دستورية لايمكن ان ننعتها بأنها ناقصة الاهلية في زمن ما، لأنه ليس هناك ما يحد من تدخلها واهليتها غير القانون المنظم لها ،ونقصان الاهلية او بالاحرى إنعدامها يخص المؤسسات التي توضع في وضعية الصعوبات أو التي يتم الحجز على اموالها أو حلها نهائيا بمقتضى الاتفاق بين المؤسسين أو بمقتضى حكم  او القانون حتى نقول أنها اصبحت منعدمة الاهلية أو يصدر قانون(أعني تعديل دستوري لأن مجالها الوظيفي محدد بالدستور )  ينزع للهيئة صلاحياتها الدستورية أو ينتقص منها .

المادة الثانية من المسودة تحدد مجال إختصاص الهيئة والذي وصفته (بالتدخل) والذي هو  المجال المحدد في الفصل 36 من الدستور، إلا انه خصصت مجال المخالفات والانحرافات بالرجوع إلى القوانين الخاصة مع ان العقوبات التي حددها الدستور والصريحة هي أعم واشمل من إعادة التذكير بقوانين الجنائية الخاصة التي قد تخضع لتعديلات حسب المتغيرات التي لن تتجاوز النص الدستوري او تخالفه ،لأن تلك الافعال لن تخرج كما تم سرده على النشاطات الاقتصادية وممارسة السلطة العامة  .

وكان حري إستبدال عبارة التدخل (عبارة تستعمل في مجال امني)بعبارة حقوقية كما جاء بالباب الأول (إختصاص )(( يحدد إختصاص الهيئة ....) فهذه العبارة (أعني التدخل) ليست هي التي تعطي القوة للهيئة كما يتعين الاستغناء عن التذكير بنصوص القوانين الجنائية الخاصة وتستبدل الفقرة الثانية بالانكباب على تعريف معنى النزاهة والمحاربة اللذين يشكلان عنصرا مهما في تشكيل هذه الهيئة الجديدة بمنظور فلسفي يقارب للمسائلة وعدم الافلات من العقاب .

الباب الأول : إختصاصات الهيئة الوطنية

الفصل الأول: تدعيم النزاهة والوقاية من الفساد

وهكذا جاء الباب الاول للمسودة المحددة لإختصاص الهيئة في فصله الأول تحت عنوان (تدعيم النزاهة والوقاية من الفساد )ينم على إرتباك شديد لدى واضعيه بإستعمال عبارات في مجموع 11مادة المكونة للفصل المحدد للإختصاصات  (الاشراف، تتولى ،تقترح ، ترفع ، تصدر ،توصي ،تبدي الراي ،تؤهل ،تضطلع، تؤازر ،تساهم ،تتبع ،تقيم ،تقدم تشجع تنجز ) مع انها كلها لاتخرج عن الاستشارة فكان الافضل إستعمال عنوان للفصل ـ الاختصاص الاستشاري للهيئة ـ والاقتصار على عبارة واحدة او عبارتين الاولى تفيذ إبداء الراي والثانية الوقاية من الفساد حتى تعطى قوة تشريعية في ذهن المتلقي من الحقوقين قبل الانسان العادي ،في حين ان هذا التبدب في العبارات ينم على  تشعب وضعف وغموض في تحديد مجال العمل .

هذا من حيث الصياغة في حين انه في الموضوع  يطرح تساؤل كيف ستشرف الهيئة على الوقاية من الفساد ثم محاربته والتنسيق بين سياسات الوقاية منه ؟
يكمن ذلك اولا في جمع المعطيات وإبدا الاستشارات وتتبع تنفيذ تلك السياسات في مجال محاربةالفساد وتركيز هذا العمل الاستشاري هو احسن من تشعبه مادام انه يشمل مجالات الدولة كلها وتشكيلة الهيئة قد تكون ضعيفة على إستعاب كافة هذه العمليات ومواكبتها ،

مما ينذر بفشل مهمة هذه الهيئة مسبقا ،واعطي مثال بسيط على ذلك في مجال تفعيل آليات التبليغ عن الفساد هو مطلب حقوقي مهم لكن يجب الاعتماد اولا على مبادرة الهيئة في جمع المعلومات وإتخاذ المبادرة لتحريك للبحث والتقصي تلقائيا (كما حدد بالفصل 167من الدستور(مهام المبادرة ) وبإعتماد ما يكتب ويعلن بالصحف وكذا بإعتماد الشكايات المجهولة فلابد من النص على صلاحية الهيئة في مباشرة الابحاث تلقائيا ولو لمجرد الاطلاع على معلومات مجهولة المصدر كما يتعين ان تحدد في برنامجها السنوي الابحاث والتحريات التلقائية التي ستقوم بها لمجموعة من المؤسسات العامة والخاصة الاكثر تعرضا للآفة الفساد  .

الهيئة الوطنية تفتح يدها امام السلطات العمومية متجاهلة السلطة القضائية التي تعتبر هي الآلية الفاعلة التي ستجعلها بالفعل مؤهلة لمحاربة آفة الفساد ،وأن التغاضي عن السلطة القضائية المستقلة هو بالفعل يمس بإستقلالية الهيئة ويجعلها تدخل حقل التأثير من طرف السلطتين التنفيذية والتشريعية ،مع ان الهيئة المفروض فيها انها هيئة شبه قضائية تمهد للأبحاث والتحريات لترفع إلى القضاء تطبيقا لمبدأ المحاكمة العادلة المتمثل في فصل جهة البحث عن جهة الاتهام ،وتمهيدا للمحاسبة وعدم الافلات من العقاب .مما اقترح ان تكون المادة 8 بهذه الصيغة (تطور الهيئة علاقاتها مع السلطة القضائية(بما في ذلك الشرطة القضائية [1] في مجال البحث والتحري حول المخالفات التي تدخل في إختصاصها و التعاون والشراكة مع السلطات العمومية والمؤسسات العامة والخاصة والجمعيات المهنية والمجتمع المدني في مجال النهوض بالنزاهة والوقاية من الفساد ومحاربته .)) عبارة مكافحة تنم على وضع الهيئة انها في مجال المكافحة ضد خصم اقوى منها مما يعطي إنطباع ان غول الفساد هو متجاوز لقوة المؤسسات العامة وان هذه العبارة تستعمل فقط لمصالح تابعة للأجهزة فرعية تابعة للدولة في حين ان الهيئة هي مؤسسة دستورية يجب ان توفرلها  وتتضافر جهود الجميع لمؤازتها حتى تنجح في مهمتها الموكولة لها وإحترام العبارة التي جاءت بالدستور (ومحاربتها ) ويمكن لها ان تؤسس لخلايا مكافحة بعض المخالفات التي تدخل في ضمن اختصاصها مثلا خلية مكافحة المخالفات المالية بالبورصة او خلية مكافحة عدم نزاهة الانتخابات او خلية مكافحة عدم نزاهة الصفقات العمومية وهكذا تكون كلها تابعةوفروع لهيئة محاربة الفساد.

كما أن إستعمال بعض المصطلحات تؤكد فعلا ضعف الصياغةالقانونية  لدى واضعي المسودة  فالمادة 9 (( .....مؤازرة السلطات المعنية ...))المؤزارة تعطى معنى واقعي تنفيذي (أمني ) اكثر منه حقوقي مع انه كان الاحسن إستعمال عبارة ((التنسيق معها في حدود إختصاصاتها  عند التفاوض بشأن مشاريع الاتفاقيات الدولية .))دون عبارة ((ذات الصلة )) لأن الامر مقيد سلفا بعبارة ((في حدود الاختصاص )).

باقي الفقرات تتبع بعبارة ((التنسيق)) بدل المساهمة حتى تكون الفقرات منسجمة وموحدة في عبارة واحدة .

وتضاف عبارة السلطة القضائية والشرطة القضائية لباقي الفقرات بدل الاقتصار على السلطات المعنية او السلطات العمومية وتحدف عبارة ذات الصلة في الفقرات الاخرى لأن الامر تحصيل حاصل فالهيئة لن تقوم بالتنسيق خارج حدود إختصاصاتها .

ويمكن تعديل المادة 10 وحدف عبارة تتولى واستبدالها بعبارة ((تتبع الهيئة الوطنية تنفيذ وتقيم سياسات محاربة الفساد وليس مكافحته كما سبق وان اشير إليه اعلاه ،كما يمكن متابعةذلك بعبارة ((على الشكل التالي :...)) بدل عبارة (( ولهذه الغاية ،يناط بها على الخصوص ))، وباقي الفقرات يمكن صياغتها على الشكل التالي
  ((ـ  تتبع الاستراتيجية الوطنية للوقاية من الفساد ومحاربته ،

    ـ تقييم مقترحات ومشاريع النصوص التشريعية والتنظيمية وإبداء وجهة نظرها في القوانين وإقتراح تعديلها على السلطة التشريعية ((لأن مهمتها الاستشارية تعني تدخلها في إبداء رايها قبل المصادقة على القوانين .
 ..........))
أما المادة 11والتي تلمس لأول مرة المهام الأساسية للهيئة ،والتي من اجلها يمكن ان تقوم بعمليات البحث والتحري والتدقيق ،لكن ليس فقط لأجل التتبع والتقييم لكون مهام الهيئة هي شبه قضائية .

و كذلك لتهيئ ملف البحث لتقديمة للجهة المختصة قضائيا للبت فيه، فالقضاء هو من له صلاحية الاعفاء او المسائلة ولايملك هذا الحق إلا من له حق العفو الخاص والعام بعد ان يصدر القضاء قراره النهائي، ويجب ان تنص على حق المبادرة للهيئة والتلقائية وبالتالي يمكن إستبدال صياغة هذه المادة كالتالي : (( تقوم الهيئة تلقائيا بجمع المعلومات ونشرها ولها الحق ايضا في القيام بعمليات التحري والتدقيق للولوج إلى المعلومة بالاستعانة  بالنيابة العامة المختصة محليا وبالشرطة القضائية إذا إقتضى الامر ذلك .) هذا يعطي للهيئة نوع من القوة والقهر للمؤسسات والافراد للإنصياع لعملها .

أما المادة 12 فيتعين إستبدال عبارة مكافحة كما تم التطرق لها سالفا بعبارة محاربة .والمادة 13  يمكن إستبدال صياغتها بجعل مهامها تقوم بها مباشرة دون تدخل الغير (المبني للمجهول ) فتصير الصياغة (( تعد وتنشر الهيئة الاراء والتوصيات والمقترحات والتقارير والدورية التي أنجزتها بموازات مع تقريرها الذي ترفعه للبرلمان )).

والمادة 14يمكن ان تضاف إليها نتيجة هذا التقرير، وهو ان الهيئة مستقلة عن اية سلطة وان مبادرتها فوق أية مسائلة ومحاسبة ، والذي يجب ان يخضع لذلك هو الحكومة التي تتوخى تنفيذ سياستها الاقتصادية والادارية وهكذا يمكن صياغة هذه المادة (( تنجز الهيئة الوطنية تقريرا سنويا عن حصيلة أنشطتها وآفاق عملها مستقبلا يعرض من طرف رئيس الهيئة امام البرلمان طبقا للفصل 160من الدستور ولايكون محل تصويت او مسائلة للهيئة )).
 
الهوامش

  1. هذا التوجه ينسجم مع الارتقاء بمراقبة  عمل الشرطة القضائية إلى المستوى الدستوري الفصل 128منه ((تعمل الشرطة القضائية تحت سلطة النيابة العامة وقضاة التحقيق في كل ما يتعلق بالابحاث والتحريات الضرورية في شأن الجرائم والتحريات الضرورية في شأن الجرائم وضبط مرتكبيها ولإثبات الحقيقة )) كما يتمشى مع مطالب نادي قضاة المغرب من أجل إستقلال السلطة القضائية عن السلطة التنفيذية وكذا إستقلال النيابة العامة عن وزير العدل وإحداث إدارة عامة للشرطة القضائية مستقلة عن الادارة العامة للأمن الوطني التابعة للسلطة التنفيذية لافيما يخص التعيين والمسار المهني لعناصر الشرطة القضائية .


دراسة سبق نشرها في جريدة العلم


السبت 9 فبراير 2013


تعليق جديد
Twitter