النظرية التكاملية بين القضاء الإداري والقضاء الدستوري

يعتبر الانفتاح والتكامل بين القضاء الإداري والقضاء الدستوري من الأمور الجائزة عند فقهاء القانون، طالما أنهما ينتميان إلى نفس عائلة القانون العام ما يجعل من الجائز أن يعقد المجلس الدستوري مقارنة بين اجتهاده واجتهاد القضاء الإداري من جهة، وبالتالي يمكن للقضاء الدستوري الاستعانة بالنظريات والمبادئ التي أرساها هذا القضاء من جهة ثانية، ومن هذه النظريات نجد مبدأ المشروعية والملاءمة، وكذا نظرية الخطأ البين أو الظاهر في التقدير؛ إلا أنه يجب الاعتراف باختلاف طبيعة وظائفهما وآثارهما القانونية، علما أن المفهوم الدلالي لهذه المفاهيم يختلف ويتغير معناه من حقل قضائي لآخر؛

ففي فرنسا مثلا هناك انسجام بين القضاءين الدستوري والإداري، حتى أن معظم الفقهاء يفضل ضم القضاءين تحت عنوان: وحدة الهدف في تحصين القانون ومنعه من الانحراف عن غاية المصلحة العامة. وبعبارة أخرى: إن المجلس الدستوري هو الذي يضع المبادئ الأساسّية للقانون العام في الدولة. أما مجلس الدولة فهو الذي يضع هذه المبادئ موضع التنفيذ ويعين شروط تطبيقها. ولا بد من أن يستوحي المجلس الدستوري في أعماله المبادئ العامة التي يقوم عليها القانون الإداري. وما يقال في العلاقة بين المجلس الدستوري ومجلس الدولة يمكن أن يقال أيضا في القانونين الدستوري والإداري. صحيح أن العلاقات التي تربط القانون الدستوري بالقانون الإداري ليست كلها على درجة واحدة من القوة، ولكن يبقى القانون الدستوري على صلة وثيقة بالقانون الإداري. وربما كانت الصلة بين القانونين من أقوى الصلات بين فروع القانون العام (دسترة القانون الإداري مثلا).[1]

أولا: المشروعية والملاءمة في القضاء الإداري

تعني المشروعية في مجال القضاء الإداري خضوع جميع سلطات الدولة للقانون بحيث تكون أعمال تلك السلطات محكومة بإطار قانوني محدد سلفا لا يمكن التخلص منه، فهي تعني إذا خضوع كل من الحكام والمحكومين للقانون؛[2]

فالمشروعية تصرف معين يقاس بمدى الالتزام بقواعد القانون ولذلك فهي مستمدة من النظام القانوني، كما أن القاضي الإداري إذا كان يراقب المشروعية فإنه ملزم في بعض الحالات أن يراقب الملاءمة؛

فرقابة القضاء ترتبط بطبيعة سلطات الإدارة، فإذا كانت سلطة الإدارة مقيدة فإن الإدارة
تخضع لرقابة المشروعية أما إذا كانت سلطة الإدارة تقديرية فإنها تخضع لأسلوب آخر من
أساليب الرقابة القضائية و هي رقابة الملاءمة، والتي تتحول بممارستها إلى قاضي ملاءمة
للتصرفات التي تتخذها؛[3]
ورغم إنكار الفقه لوجود رقابة قضائية على ملاءمة القرارات الإدارية، إلا أنها مسألة واقع تدخل
في إطار الإدارة بمعناها الفني وليس القانوني، أي أنها مسألة من المسائل الإدارة الرشيدة، وبالتالي فالإدارة وحدها هي التي تختص بها، و تحدد دون غيرها مدى ملاءمة تصرفاتها.
و عليه فإن الملاءمة هي صفة للقرار الإداري بتوافر ضوابط وشروط معينة تراعيها الإدارة في
القرار الإداري؛

فالملاءمة في مجال القرار الإداري تعني توافق القرار مع الظروف الخاصة التي دعت إلى إصداره والأوضاع السائدة وقت اتخاذه والملابسات المصاحبة لذلك، حتى يخرج القرار ملائما لظروف الزمان والمكان والاعتبارات الأخرى المختلفة، كإصداره في الوقت المناسب وبالكيفية المطلوبة، وأن يكون ملائما لمواجهة الحالة التي اتخذ من أجلها وغير ذلك من الأمور؛[4]
ورغم تناقض فكرتي رقابتي المشروعية والملاءمة إلا أن رقابة الملاءمة هي جزء من رقابة المشروعية في القرارات الإدارية، فالقاضي الإداري يراقب الملاءمة من خلال رقابة المشروعية، وبعبارة أوضح، فإنه حتى يكون القرار الإداري مشروعا يجب أن يكون ملائما وتلك هي الحقيقة التي أقرها القضاء الإداري لمجلس الدولة في فرنسا في العديد من أحكامها، وهو ما اتبعه المشرع الجزائري؛[5]

وبالتالي فإن القاضي الإداري هو قاضي مشروعية القرارات الإدارية، وذلك من خلال مراقبة جميع تصرفات السلطة التنفيذية للنظام القانوني السائد في الدولة، وهو بخلاف القاضي الدستوري الذي يراقب ملاءمة النص التشريعي للمقتضيات الدستورية، من خلال التحقق من سلامة التقديرات التي يجريها المشِرع لملاءمة التشريع.

ثانيا: المشروعية والملاءمة في القضاء الدستوري

 تمكن القضاء الدستوري وعلى مر التطور التاريخي أن ينسج لنفسه عدة أدوار ساهمت في بروز مفهوم العدالة الدستورية والذي انتقل من مراقبة دستورية القوانين من خلال إلزام السلطة التشريعية والحكم على تصرفها بأنه مخالف للدستور وما يستتبعه من تعديل وإصلاح، إلى الاعتراف له بسلطة تفسير النصوص التشريعية والدستورية على حد سواء حتى وإن لم ينص القانون صراحة على اختصاصه بذلك، إلى غاية المساهمة في العملية التشريعية، وهو الملمح الجديد للعدالة الدستورية.
وتعد الرقابة القضائية على دستورية القوانين في مقدمة الوسائل الفنية التي ابتكرها العلم
الدستوري لحماية مبدأ المشروعية، وهو مبدأ مقدس في حياة الدولة القانونية، يقضي
بخضوع سلطات الدولة كافة للقانون في أوسع معانيه. والذي يرتكز على كون الدستور هو قانون الدولة الأسمى، وأن القواعد الواردة فيه هي الأعلى مرتبة، بما يتوجب على كل السلطات في الدولة احترامها، والعمل بموجبها، بما في ذلك السلطة التشريعية؛

لكن يجب الاعتراف بأن القاضي الدستوري عندما يباشر رقابته التقديرية على الملاءمة، فهذا لا يعني أنه يحل نفسه محل المشرع، فالتقدير قائم وموجود فعلا من قبل المشرع، وإنما دوره يرتكز على أمرين أساسيين، إما الحكم بعدم دستورية التشريع المطعون فيه، وإما الحكم بدستوريته والإبقاء عليه  دون أن يكون له سلطة تصحيحه أو تعديله على النحو الذي يجعله موافقا للأحكام الدستورية، ودور القاضي الدستوري في هذه الرقابة يدخل ضمن وظيفته الأصلية وهو حماية الدستور وصون أحكامه من كل انتهاك واعتداء؛[6]
علما أنه إذا كانت وظيفة المشرع الأصلية تقوم على ملاءمة التشريع والبواعث الحقيقة لوضعه بوصفه عنصرا من عناصر سياسته، فإنها ليست مطلقة، فهي تظل سلطة تقديرية في إطار الأغراض التي يتوخاها الدستور، حتى لا يكون ذلك مخالفا للقانون.[7]

ثالثا: نظرية الخطأ البين في التقدير ورقابة الملاءمة التشريعية

لهذه النظرية العديد من التسميات، هناك من يسميها بنظرية الخطأ الظاهر في التقدير أو نظرية الغلط البين في التقدير لكن المعنى واحد، وقد شكلت طفرة نوعية في مجال الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة. 

وقد كانت بداية هذه النظرية من القضاء الإداري الفرنسي الذي اعترف لنفسه بمراقبة الملاءمة في القرارات التأديبية التي تصدر بناء على السلطة التقديرية للإدارة من خلال نظرية الخطأ البين في التقدير، كما سعى القضاء الإداري المصري إلى فرض رقابته على التقديرات غير المعقولة للإدارة من خلال ابتداعه نظرية الغلو في التقدير، وبذلك يكون قد وضع حد لموقفه التقليدي الممتنع عن رقابة الملاءمة.[8
 

في القضاء الإداري
 

وضع فقهاء القانون العام عدة تعريفات للخطأ الظاهر، وتعتبر أول محاولة لتعريف الخطأ
الظاهر هي التي قال بها Bruno Kornprobstفي كتابه الخطأ الظاهر الصادر سنة 1965 فعرفه بأنه " أداة تحليل تسمح برقابة أكثر فاعلية للتقديرات التي تقوم بها الإدارة في المسائل الفنية والدقيقة"، وأنه يقع على وصف الوقائع ولا يتعلق بماديات الوقائع وابتكره القاضي الإداري لزيادة رقابته على وصف الوقائع ولمراجعة الإدارة في تقديراتها التي كانت تتهرب بها من الرقابة القضائية.[9]

ومن ثم فإنه يمكن إسناد الخطأ الظاهر إلى مبدأ التناسب الذي يقتضي ألا يكون تقدير الإدارة
لأهمية الوقائع والإجراء المتخذ على أساسها مشوبا بتباين شديد يخرج تقديرها عن حدود المعقول، إذ أن الخطأ الظاهر لا يثور إلا إذا كان تقدير الإدارة مشوبا ً باختلال جسيم بين سبب العمل الإداري ومحله، فإذا كان من الجائز للإدارة أن تخطئ في ممارسة سلطتها التقديرية، فإنه من غير الجائز أن يكون هذا الخطأ ظاهرا ينم عن سوء تقدير واضح أو إهمال فادح أو رعونة بالغة، الأمر الذي ترفضه الفطرة السليمة و لا يقبله العقل الرشيد، مما لا يمكن معه للقاضي الإداري التغافل ولا التغاضي عنه أو التهاون فيه.[10]
فالخطأ الظاهر "هو الأداة الفنية التي يتوصل بها القضاء الإداري في ممارسة رقابته
على السلطة التقديرية للإدارة فيما يتعلق بعنصري السبب والمحل في القرار الإداري بحيث إذا جاء تقدير الإدارة بمراعاة مختلف الظروف واضح الاختلال ومتجاوزا  للحد المعقول كان مشوبا   بخطأ ظاهر في التقدير".[11]

والجدير بالذكر مما سلف أن نظرية الخطأ الظاهر هي إحدى الوسائل الفنية لمباشرة القضاء الإداري رقابته على التناسب في مجالات عدة، والتي ابتكرها مجلس الدولة الفرنسي وسايره مجلس الدولة المصري وحتى القضاء الإداري الجزائري لمواجهة حالات الاختلال الواضح في التقدير الذي تمارسه الإدارة في مختلف مجالات نشاطها الإداري.[12]
إن الأخذ بهذه النظرية أمر في غاية الأهمية إذ أنه يفرض على رجل الإدارة التزاما بأن يكون حذرا عند ممارسة سلطة التقدير الإداري، وذلك بأن لا يرتكب خطأ جسيما، أو خطا بديهيا أو خطا فادحا.

 

في القضاء الدستوري

من المبادئ الأساسية التي يقوم عليها مبدأ المشروعية هو امتثال جميع أشخاص القانون العام لهذا المبدأ، وبالتالي فإن جميع التشريعات في الدولة يجب أن تحترم أحكام الدستور وإلا عدت غير دستورية، وعليه فإن مهمة القضاء الدستوري، في ظل وجود المعايير والضوابط الدستورية، يبقى مهما في تحديد أهمية الأخذ بفكرة الخطأ الظاهر في التقدير، للرقابة على الاختلافات والتفاوتات بين النصوص التشريعية والنصوص الدستورية، من خلال النظر في التقدير الذي تبناه المشرع، خاصة إذا كان هذا الخطأ  في تقدير النص التشريعي واضحا، لذا فمن الأهمية التأكيد على مهمة القضاء الدستوري للنظر في الحلول التي قدمها المشرع ومدى توافقها مع المبادئ والنصوص الدستورية في الكشف عن الخطأ الظاهر في التشريع.^[13]
يقول جورج فدال Vedel.G إن تعبير "الخطأ الواضح" يطرح مشكلة معرفة ما يعني واضح       manifeste   إيجاد أداة قياس لجسامة الخطأ لدرجة ان بداهة ضلاله تبدو للجاهل، ولكن بماذا تساعد درجة الخطأ على تحديد السلطة الاستنسابية؟ من المعروف أن المجلس الدستوري الفرنسي يستخدم مصطلح "الخطأ الواضح"، إما للتذكير بشكل غير دقيق أن هناك حدودا لممارسة سلطة استنسابية عادية، أو لمراقبة (بتعبير أكثر لطافة) عدم التناسب disproportion  بين مبررات الأحكام في القانون ومضمون هذه الأحكام، وعلى سبيل المثال، بين طبيعة المخالفة والعقاب الذي يترتب عليها.[14]

يكون الغلط الظاهر في التقدير، في حالة غموض النص الدستوري أو في حالة مخالفة المشرع للمبادئ العليا الدستورية، فهو وسيلة للوقوف بدقة على مدى توافق التشريع مع المبادئ الدستورية، فضلا عن مدى ملاءمته للواقع حيث لا ينطوي على رقابة تقدير المشرع ذاته، ولكن يقوم على الغلط الذي يشوب هذا التقدير شرط أن يكون غلط بين وواضح؛
لذا فإن تقدير المشرع للوقائع هو رقابة ملاءمة بين اختيار الحلول من جانب المشرع، واللجوء إليها يؤدي إلى تدخل المشرع والمساس بمبدأ دستوري، إذ لا يجوز للقاضي الدستوري أن يحل محل المشرع، أو أن يراقب التكييف القانوني للوقائع، التي بني عليها القانون، ومرد هذه المغايرة بين الغلط الظاهر في القانون، وبين الغلط الظاهر في التصرفات، وهو اختلاف درجة السلطة التقديرية للمشرع عن تلك التي تتمتع بها الإدارة.

لذا يمكن القول أن الغلط الظاهر في التشريع: " هو كل حالة تعتري النص التشريعي، يمكن الإشارة إليها، بأنه عندما يصبح الخطأ مؤكدا لا نزاع فيه لدى العقيدة القضائية، بغض النظر عن مدى بيان الخطأ في التشريع لدى المشرع وقت اتخاذه الإجراءات اللازمة لإصدار النص التشريعي".[15]

رابعا: الآثار الدستورية لنظرية الخطأ البين في التقدير

إن مراقبة القضاء الدستوري لهامش تقدير المشرع قد يمثل اعتداء على تقديره، وهو الأمر الذي يقتضي معه البحث عن منع التداخل بين مجال التشريع ورقابة الدستورية من خلال عدم إحلال تقدير القضاء الدستوري محل تقدير المشرع؛ حيث يشير الدكتور عصام سليمان، رئيس المجلس الدستوري اللبناني، إلى أن " العلاقة بين القضاء الدستوري والبرلمان دقيقة ومعرضة للتوتر؛ فالحساسية لدى البرلمانيين تجاه القضاء الدستوري موروثة، وقد ازدادت نتيجة التحول في المفاهيم. تحول تلخص بالتأكيد على أن القانون لا يعبر عن الإرادة العامة إلا إذا كان متطابقاً مع الدستور؛ ما استدعى تقيد البرلمان في عمله التشريعي بما نص عليه الدستور".[16]

إن هذا الصراع بين السلطتين القضائية والتشريعية يمكن أن يتحول حسب بعض الباحثين إلى حوار بين السلطتين، التي تعتبر الرقابة القضائية، من حيث الواقع العملي، جزءا من عملية حوار ضمني بين القضاة والمجلس التشريعي المنتخب.

يتجسد هذا الحوار في أن القرارات القضائية التي تهدف إلى حامية الدستور، والتي تلغي التشريعات المخالفة له، تكون دائما قابلة لنقضها على نحو غير مباشر، أو تعديلها أو تفاديها لاحقا من خلال العملية التشريعية العادية، في حين أنه يمكن القضاة تقييم مدى سلامة القوانين وملاءمتها وفقا لمبادئ الدستور، ويمكن بذلك الهيئات التشريعية احترام الأحكام القضائية أو تصحيحها، سواء من خلال إعادة صياغة قوانينها، أو سن تشريعات جديدة لتنفيذ الأهداف التشريعية السابقة نفسها.[17]

كخلاصة يمكن  التأكيد على أهمية القضاءين الإداري والدستوري المنتميان لعائلة القانون العام، في إنتاج مجموعة من المفاهيم التي تساعد في تأسيس عدالة قضائية سواء في مجال القضاء الإداري أو الدستوري، مع العلم أن القضاء الدستوري هو المؤسس للقواعد القانونية من خلال سلطته في تفسير النصوص التشريعية والدستورية التي تكرس سمو الدستور على القانون، الذي هو التعبير الأسمى عن إرادة الشعب وسيادته، وركيزة شرعية كل السلطات بما فيها شرعية سلطة البرلمان، بخلاف القضاء الإداري الذي يراقب أعمال الإدارة المستندة إلى سلطتها التقديرية لتشمل جميع القرارات الإدارية الصادرة عن أعمالها المادية أو القانونية وذلك من خلال دعوى الإلغاء ودعوى التعويض.

الهوامش
-------------------------------