Les défaillances de la gestion urbaine de proximité

Les pouvoirs publics ont lancé des projets structurants pour rendre nos villes plus attractives, plus compétitives. Cette politique, centrée sur l’aménagement, reste insuffisante tant qu’elle ne s’accompagne pas d’une amélioration du cadre de vie et des services à l’habitant. Depuis des années, l’explosion des besoins et les limites de la capacité de financement des pouvoirs publics font peser de fortes contraintes sur la gestion des services urbains. On pensait que la gestion déléguée des services urbains permettrait d’apporter des réponses appropriées aux besoins des habitants en matière de qualité du service, d’accès aux réseaux et de protection de l’environnement.

Cependant, dans la plupart des villes qui ont eu recours à la gestion déléguée des services urbains, cette gestion s’est avérée peu probante. Les difficultés de gestion urbaine de proximité sont aujourd’hui reconnues. Des problèmes récurrents dont l’acuité, la localisation et les causes varient. Les problèmes les plus courants sont visibles : saleté, difficulté de gestion des ordures ménagères et des encombrements, obsolescence du mobilier urbain, vétusté des espaces communs, inadaptation de l’éclairage et de la signalétique, dégradations des voiries et des rares espaces verts, sentiments d’insécurité, tensions dans les relations sociales…

Dans la plupart de nos villes, la gestion privée des services urbains semble aller à la dérive. Les raisons des dysfonctionnements sont diverses et enchevêtrées. Certes, les opérateurs privés gèrent des situations qui sont en partie le fruit de décisions antérieures et sur lesquelles ils ont eu des marges de manœuvre limitées. Les défis qu’ils ont eu à surmonter ont été nombreux. Mais les difficultés de la gestion urbaine de proximité montrent que les dysfonctionnements viennent moins de la défaillance d’un acteur, en l’occurrence l’opérateur privé, que d’un déficit de contrôle des dispositifs de la concession et de coordination des acteurs publics. Les stratégies mises en œuvre par les opérateurs privés et les collectivités locales nous permettent d’identifier au moins quatre questions sur lesquelles les rapports de force entre ces acteurs semblent s’exprimer.

Tout d’abord, il y a la difficulté de contrôler les comptes et la transparence de gestion des opérateurs privés : dans le régime de la concession, la collectivité concède volontairement une rente à l’acteur privé pour favoriser la construction et l’exploitation de grandes infrastructures et bénéficier dans ce cadre de sa capacité d’investissement. La collectivité est alors tributaire des informations données par l’exécutant qui peut avoir intérêt à cacher ses coûts véritables et à surfacturer pour augmenter la rente accordée. Secundo, la délégation du service signifie une externalisation des compétences jusque-là détenues en interne par la collectivité ; c’est un moyen, souvent peu avoué par la collectivité, d’externaliser le risque social lié à des services fortement syndiqués. L’opérateur, de son côté, se retrouve dans la situation complexe de devoir gérer du personnel qui n’a ni véritablement le statut de salarié ni celui de fonctionnaire. Tertio, de par leur poids les entreprises de services urbains sont capables de mener des opérations de lobbying auprès des autorités et administrations ; ces actions de lobbying se doublent par ailleurs d’une compétence juridique qui les place dans une position de force au moment de la négociation des avenants à un contrat. Quarto, les entreprises délégataires peuvent se prévaloir de connaître les usagers, leurs besoins et leurs attentes, alors qu’en fait la multiplicité des acteurs des services urbains rend complexe la gestion de la relation avec les clients-usagers qui ne perçoivent pas toujours d’un bon œil cette dilution des responsabilités entre les élus, les techniciens.

D’une façon générale, la maîtrise du contrat de concession est au cœur des modalités de contrôle du fonctionnement des services urbains. A la fois garante de la bonne marche du service et de la défense des intérêts des usagers, la collectivité locale est tenue d’assurer un suivi rigoureux du cahier des charges. La responsabilité de l’autorité publique n’est pas moins importante. L’épisode de la négociation des premiers contrats de distribution d’eau et d’assainissement en donne une bonne illustration. De nombreux dysfonctionnements sont générés par la faible circulation de l’information, par le déficit de coordination, et par le manque de mutualisation des moyens entre l’autorité locale et la collectivité territoriale. Face à des élus ayant peu de poids politique, les discussions en vue de parvenir à un compromis sur la mise au point de certaines modifications contractuelles se réalisent souvent dans un climat de défiance.

Le durcissement des relations entre opérateurs privés et collectivités locales laisse à penser que ces dernières souhaitent élever le niveau de contrôle et de maîtrise de leurs services. Ira-t-on vers une «remunicipalisation» de ces services ? Reprendre le contrôle du service implique pour la collectivité d’avoir renforcé sa capacité d’exploitation, ce qui est rarement le cas. Par ailleurs, les élus locaux semblent hésiter à réendosser ce type de responsabilités. Alors, verra-t-on se développer de nouvelles formes contractuelles à la faveur desquelles les collectivités locales pourraient disposer de plus grandes marges de manœuvre afin d’innover avec le privé ? Toujours est-il que les citoyens attendent davantage de présence, de réactivité et d’efficacité de la part des responsables de nos villes.