Le principe d’égalité devant les charges publiques

 
D’emblée, le principe d’égalité devant les charges publiques est lié en très grande partie, à l’interventionniste économique. C’est en ce domaine qu’il a  le plus grand nombre d’applications. Certes, l’application dudit principe se trouve étendue, puisque le cercle des charges publiques s’élargit ainsi peu à peu depuis l’hypothèse la plus restreinte de la fiscalité pour comprendre toutes sortes de sujétions subies par les particuliers dans l’intérêt public, soit celles qui s’approche de l’impôt, à savoir les taxes fiscales et parafiscales comme les redevances perçues sur les usagers d’un service public, soit celles qui se présentent en tant que contribution effectuées en nature telles les expropriations et les réquisitions.

La jurisprudence, sur le principe d’égalité devant les charges publiques, est intervenue pour les secondes plus que les premières.

En général, il n’y a pas lieu de distinguer entre les divers aspects des charges, selon qu’il s’agit d’impôt ou de toutes autres formes de sujétions destinées à satisfaire un intérêt  public. Ce qu’il faut considérer, c’est le poids, le fardeau qui atteint les particuliers dans intérêt public, quelle qu’en soit la forme.

Au Maroc, on ne peut parler d’une évolution du principe de l’égalité  devant les charges publiques, puisque le législateur  Marocain, en s’inspirant de son homologue français se relève conscient de sa portée importante, et ne fait que le consacrer au niveau de la constitution. D’ailleurs, dans les constitutions promulguées au Maroc depuis 1962, les dispositions le concernant n’ont subit aucun changement[[1]]url:#_ftn1 .

 La nouvelle constitution  de 2011 ne fait que confirmer cette donnée, en effet, le principe se trouve consacré au sein du titre II relatif aux libertés et aux droits fondamentaux « tout supportent , en proportion de leur facultés contributives, les charges publiques que seul la loi peut, dans les formes prévues par la présente constitution, créer et répartir ».[[2]]url:#_ftn2

C’est dans cet ordre logique des idées, que la jurisprudence, animée par une pensée juridique visant l’inauguration d’une responsabilité  objective de la puissance publique, opte  pour   le principe  en tant qu’un véritable instrument  d’explication du fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois.

Par conséquent, le Conseil d’État admettait l’obligation pour l’État d’indemniser la victime sur la base de la rupture de l’égalité devant les charges publiques subie par celle-ci. Ainsi la deuxième branche de la responsabilité sans faute se trouve constituée à coté de celle fondé sur la théorie du risque.[[3]]url:#_ftn3

Le principe recèle une portée utilitaire en matière de la responsabilité de la puissance publique (section 1), néanmoins, quelques nuances ne cessent d’entourer sa portée (section2).
 
Section 1 : La portée du principe

Le principe renferme en soi une utilité très pratique en matière de la responsabilité administrative (A), qui se concrétise au niveau des effets qu’il engendre (B).

A/ l’utilité du principe

L’utilité du principe d’égalité devant les charges publiques peut être définit aussi bien de point de vue juridique que de point de vue métajuridique.
L’utilité du principe d’égalité devant les charges publiques découle essentiellement de l’élément sur lequel elle se base pour fonder la responsabilité publique.
En effet, selon ce principe le préjudice subi par la victime constitue l’élément déterminant de nature à engager la responsabilité de la personne publique afin d’en conférer la réparation, à l’exclusion de toute faute ou risque qui ne présente pour les militant dudit principe que des conditions de la mise en œuvre de la responsabilité de la puissance publique.
Dans ce sens, M. Delaubadère affirme qu’en droit administratif,  la faute ne peut être imputée directement à l’administration, puisqu’elle peut être commise par des fonctionnaires inconnus, et par conséquent la responsabilité pèse sur un patrimoine autre que celui de la personne  qui a commis la faute. Ce qui confirme que la faute n’est qu’une condition de l’engagement de la responsabilité et ne sert pas de fondement pour celle-ci. La même affirmation concerne l’idée du risque qui ne peut être le fondement de la responsabilité administrative mais elle sert seulement de mettre en balance les avantages et les charges.[[4]]url:#_ftn4
Dés lors, selon ce point d’analyse, le principe d’égalité devant les charges publiques se trouve en réalité le fondement unique et à titre exclusif de la responsabilité de la puissance publique : à chaque fois qu’il existe un préjudice qui traduit une rupture d’égalité devant les charges publiques, le principe se trouve atteint et la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée.
Pourtant, cela a pour risque de mettre en cause infiniment la responsabilité de l’Etat et d’une manière arbitraire .Puisque les charges publiques qui peuvent faire l’objet du dommage résultant des actes juridiques ou matériels de l’administration ne peuvent faire l’objet de délimitation, et que d’autre part, tous les dommages « connexes à l’activité publique » ne sont pas considérées comme des charges publiques, ni réparées sur ce fondement[[5]]url:#_ftn5 . Encore, l’égalité comme notion intrinsèque du principe ne va pas de paire toujours avec la réalisation de l’intérêt général qui peut imposer dans certain cas l’existence des inégalités.
Cela explique la solution jurisprudentielle qui entoure l’application dudit principe en tant que fondement de la responsabilité administrative, par des conditions  qui restreignent sa mise en œuvre.
L’utilité apparaît bien aussi aux niveaux des explications de point de vue moral qui motivent l’adoption du principe d’égalité devant les charges publiques.
A fortiori, aucune notion ne nous semble aussi directement issue de l’esprit solidariste que celle de l’égalité devant les charges publiques. Elle est l’expression de la charité réparatrice qu’il cultiva, en dépit des termes utilisés, elle ne représente pas l’égalité des individus, mais la solidarité devant les aléas de la vie en collectivité.
L’égalité devant les charges publiques est la traduction directe du devoir de solidarité sociale devant les mauvaises fortunes d’un individu. Le principe se manifeste dans la jurisprudence lorsque les intérêts d’un individu ou d’un petit groupe d’individus sont sacrifiés à l’intérêt général.
D’autres part, ce sont bien les inégalités les plus criantes, les plus anormales que voulaient compenser les solidaristes[[6]]url:#_ftn6 . Il ne s’agissait pas pour eux d’assister un grand nombre d’individus, mais seulement ceux qui se trouve dans une situation spéciale. Il existe une parfaite concordance entre le devoir d’assistance solidariste et le thème d’égalité devant les charges publiques, entre les restrictions du premier et les exigences précises du juge pour prendre en considération le second.
Ce fondement de la responsabilité sans faute est une nouvelle marque de solidarisme en droit positif, elle s’inscrit dans un mouvement philosophique global marqué par le solidarisme.[[7]]url:#_ftn7
La portée du principe d’égalité devant les charges publiques contient une utilité considérable qui se reflète à travers les effets dudit principe sur le régime de la responsabilité de l’Etat du fait des lois.
 
B/ Les effets du principe

Le fait d’opter pour le principe d’égalité devant les charges publiques comme fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois ne relève pas d’arbitraire, il s’agit d’un choix amplement justifié aussi bien de point de vue doctrinal que  jurisprudentiel.vu son utilité qui surgit au niveau de ses effets sur le régime de ladite responsabilité.
D’ailleurs, M. Chapus, l’un des auteurs hostile au principe d’égalité devant les charges publiques comme fondement de la responsabilité administrative[[8]]url:#_ftn8 , arrive à conclure que la responsabilité de l’Etat du fait des lois est de façon exclusive une responsabilité sans faute, uniquement fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques.[[9]]url:#_ftn9
Ces effets sont recensés d’abord d’après le rôle du principe dans la constitution de la compétence du juge administratif pour se prononcer sur les dommages causés par la loi (a), ensuite de ceux qui sont saisis également à l’égard de l’utilité du principe d’égalité devant les charges publiques pour la constitution d’un régime cohérent (b) et neutre à l’égard de la loi (c).    
 
a / L’établissement de la compétence du juge administratif en la matière

Pour mieux comprendre la question de la compétence du juge administratif en matière du contentieux de la loi, il faut d’abord exposer les conditions et les contraintes qui font obstacle à l’octroi de cette compétence (1), avant d’envisager la solution proposée par la pensée juridique à la base du principe d’égalité devant les charges publiques (2).

1 / La perspective de l’établissement de la compétence 

La consécration d’un principe de la responsabilité de l’Etat du fait des lois a posé au juge avant tout un problème de compétence.
En effet, le juge administratif compétent pour reconnaitre les litiges naissants des actes juridiques de l’administration, se voit incompétent pour prononcer celles résultants de la loi. A fortiori, la perspective dans laquelle s’est inscrite l’affirmation du principe de la responsabilité de l’Etat du fait des lois est tout autre. Non seulement, le contentieux de cette activité ne relève  pas de la compétence du juge administratif, mais la mission naturelle de celui-ci consiste précisément à garantir le respect de la loi et à veiller à son application régulière. Surtout la loi bénéficie, dans le système juridique d’une immunité juridictionnelle.
A priori, la faute ne peut servir du fondement la responsabilité de l’Etat législateur. G.Scelle résume ainsi, en 1913, l’état de la réflexion : la responsabilité étant fondée sur l’idée de faute, c’est-à-dire du manquement à une obligation préexistante, légale ou conventionnelle. On en concluait que là où l’obligation juridique manquait, il ne pouvait y avoir de faute juridique, ni, par conséquent, de responsabilité juridique.[[10]]url:#_ftn10
Le législateur, souverain, ne pouvait commettre de faute, dès lors sa responsabilité ne pouvait se trouver engagée.
Alors le principe de la responsabilité de l’État législateur ne peut être conçu en dehors d’une responsabilité objective affranchie de toute faute de la part de législateur.
Cependant, l’idée de la responsabilité objective de législateur ne suffisait pas à surmonter l’obstacle résultant de la souveraineté de législateur.
Les partisans de l’irresponsabilité du fait des lois l’avaient montré : l’idée même de l’exigence d’un droit de réparation à l’encontre de la loi ne pouvait se concilier avec la souveraineté du législateur. Les propos de M.laferrière sont bien connus : «  il est de principe que les dommages causés à des particuliers par des mesures législatives ne leur donnent aucun droit  à indemnité. La loi est,          en effet, un acte de souveraineté et le propre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune compensation. Le législateur peut seul apprécier, d’après la nature et la gravité du dommage, d’après les nécessités et les ressources de l’Etat, s’il doit accorder cette compensation. Les juridictions ne peuvent pas l’allouer à sa place »[[11]]url:#_ftn11 .
L’argument était loin d’être dépourvu de force. Ainsi que l’écrivait        M. L. Duguit, pourtant partisans de la responsabilité de l’Etat du fait des lois :     «une personne souveraine ne peut être responsable de ses actes,  c’est-à-dire soumise à une obligation qui s’impose à elle de l’extérieur, ou du moins...elle ne peut l’être que dans la mesure où elle le veut. Mais alors, ce n’est pas plus une responsabilité, parce que ce n’est plus une obligation[[12]]url:#_ftn12 .
De ce qui précède, la fonction réparatrice du juge des dommages résultants de la loi et la souveraineté du juge se trouve incompatibles, ils ne vont pas en harmonie de point de vue juridique. Il s’agissait d’une impasse où se trouver la question de la responsabilité de l’Etat du fait des lois.
Sur un autre échelon, la difficulté réside même à la conception du juge à l’égard du principe de la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Effectivement, il importe à cet égard de rappeler l’immunité que consacre le juge à la loi. Duez affirme que : au sein d’un  régime constitutionnel où le parlement occupe une place principale, à l’encontre de l’autorité judiciaire qui est dépourvue de cette qualité, le juge n’ose pas de corriger la loi en procédant aux principes généraux de droit.[[13]]url:#_ftn13
L’affirmation de la responsabilité de l’Etat du fait des lois achoppait sur un problème de compétence juridictionnel du juge. Ce serait en résolvant ce problème de compétence  que la question se résoudrait.
 
2/ Le principe d’égalité devant les charges publiques en tant que solution

  Désormais, le souci de la pensée juridique est de trouver un régime qui n’attenterait pas à la qualité particulière de la loi, et n’excèderait pas à la mission du juge.
      C’est dans le cadre de cette problématique que le principe d’égalité devant les charges publiques a semblé ouvrir d’intéressantes perspectives. Le principe paraissait utile pour surmonter la question de la compétence du juge : celle-ci n’empièterait pas sur la compétence du législateur, mais, au contraire, elle résulterait d’une habilitation législative.
    Ainsi, la doctrine a trouvé dans ce principe une norme permettant de sanctionner juridiquement des règles relevant de la morale. Il s’agit d’une norme habilitante en faveur du juge administratif ainsi que la condition de déclenchement du régime de la responsabilité. C’est en ces termes qu’il fut représenté au Conseil d’Etat par le commissaire de gouvernement M.Roujou, à l’occasion de La Fleurette.[[14]]url:#_ftn14
Dans le raisonnement du Commissaire du gouvernement, le principe d’égalité devant les charges publiques apparaissait non seulement comme le fondement du régime de responsabilité, dans la mesure où la rupture d’égalité, perceptible dans les caractères du dommage (grave et spécial),auxquels  subordonnait l’engagement de responsabilité, mais avant tout comme le fondement de la compétence du juge à connaitre un tel contentieux[[15]]url:#_ftn15 .
M. Roujou, se débarrassait de la jurisprudence précédente en la matière, il préfère une nouvelle voie de raisonnement. Si le juge admet que les conséquences dommageables d’un texte législatif peuvent ouvrir droit à réparation au bénéfice des personnes que ce texte a lésées, c’est en se fondant uniquement sur l’intention présumée du législateur[[16]]url:#_ftn16 .
 Ainsi, il se rattachait à donner une explication du silence du législateur à l’égard de la question indemnitaire des dommages causés par la loi. Il affirme que ce silence ne signifie pas forcément une opposition de la part de législateur à la réparation desdits dommages[[17]]url:#_ftn17 . Tout en mettant en relief le principe d’égalité devant les charges publiques, M.Roujou arrivait à montrer que le juge est compétent pour déclarer l’obligation de l’Etat de réparer le dommage résultant de son activité législative. 
Pour parvenir à cette conclusion, le commissaire du gouvernement développa une argumentation que l’on peut résumer ainsi : le contentieux de la responsabilité sans faute de l’administration est fondées sur le principe d’égalité devant les charges publiques, le législateur  est censé consentir à un tel principe. Dès lors en accordant une indemnité au requérant, victime d’un préjudice grave et spécial, le juge se contente d’appliquer la loi. Le principe d’égalité devant les charges publiques ne s’imposait pas directement au juge, celui-ci s’en trouvait saisi du fait de la volonté du législateur[[18]]url:#_ftn18  .
Ainsi la souveraineté du législateur  et la compétence du juge se trouvaient ainsi conciliées.et par conséquent, l’action réparatrice du juge des préjudices graves et spéciaux résultants de la loi, se trouve amplement justifiée.
Il s’agit là d’une véritable argumentation qui octroie au juge  administratif la compétence pour statuer sur les préjudices naissant de la loi. Il semble que le juge ne peut que l’accepter.
Les effets du principe d’égalité devant les charges publiques ne se bornent plus seulement à la constitution de la compétence du juge à l’égard de contentieux de la loi, mais aussi bien, ils entraînent la constitution d’un régime de responsabilité neutre à l’égard de la loi.
 
b/ La constitution d’un régime cohérent 

L’élément le plus définitif qui montre que la responsabilité de l’Etat du fait des lois est fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques, surgit en réalité, au niveau des effets dudit principe sur la construction d’un régime cohérent de la responsabilité de l’Etat législateur.
En effet, le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois sur le principe d’égalité devant les charges publiques a pour conséquent de faire entrer le contentieux de la loi en droit commun de la responsabilité administrative.
Dans la règle de la réparation trois types de conditions se trouveraient juxtaposées : deux conditions négatives (l’absence d’exclusion de la responsabilité par le législateur, l’absence d’objectif législatif de certain nature) et une condition positive (l’existence d’un préjudice grave et spécial).
Or, la condition tenant à la nature l’objectif poursuivi n’entretenait avec  celle relative au préjudice aucune justification commune. Si le régime de responsabilité était véritablement fondé sur le principe d’égalité devant les charges publiques, comme le juge l’avait indirectement admis, tout préjudice grave et spécial (corollaire dudit principe) est de nature d’engager la responsabilité de l’État quelles que soient les finalités d’intérêt général poursuivi par le législateur.[[19]]url:#_ftn19
Au surplus, le Conseil d’État a considéré qu’en principe, toute loi intervenue dans un intérêt général prééminent, excluait tout droit à réparation. C’est qu’en réalité, comme l’écrit M KHAN, il faut préciser la notion d’intérêt général. Celui-ci n’est exclusif du droit à réparation que s’il se confonde avec l’ensemble de la population. D’où des décisions qui exigent deux sortes de conditions relatives au préjudice, pour qu’il soit indemnisable : il doit être  grave et spécial, d’une part, il doit être consenti dans l’intérêt particulier de certaines catégories peu nombreuses, d’autre part.
C’est que la responsabilité du fait des lois est fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques. Cette égalité n’est rompue que si certains tirent un bénéfice spécial de mesures qui constituent pour d’autres une charge également spéciale : il ne suffit pas qu’il y ait inégalité dans les sacrifices, il faut en outre qu’un sacrifice soit demandé à quelques-uns dans l’intérêt exclusif de quelques autres.[[20]]url:#_ftn20
Certains Commissaire de gouvernement entreprirent ainsi de dissuader le juge de recourir à la condition négative de l’intérêt général.
Ainsi M. Heumann soutenait devant le Conseil d’Etat : «  pour prévenir des applications excessives de la théorie de la responsabilité sans faute, il n’est en rien nécessaire de restreindre le champ d’application de celle-ci, il suffit de faire normalement jouer les conditions habituelles auxquelles ladite théorie subordonne toute indemnisation ».[[21]]url:#_ftn21
M. Hamad en traitant la question de la condition de la gravité et de la spécialité du préjudice à la lumière de la responsabilité pour risque, conclut que ladite condition est de nature de restreindre l’application de la responsabilité administrative sans faute[[22]]url:#_ftn22 .
M.Morange l’écrivait : «  la réparation des préjudices consécutifs à l’entrée en vigueur d’une loi nouvelle, survenue dans l’intérêt général ne saurait être envisagée, dans la plupart des cas, ces préjudices ne présentant pas un caractère spécial ou bien la situation ou l’activité atteinte ,devant être considérée comme illégitimes. [[23]]url:#_ftn23
A vrai dire, la réparation n’est ouverte que dans certains cas très rares, qui relèvent une conciliation entre l’intérêt général et l’intérêt particulier de la victime de l’acte dommageable : les lois qui ne visent pas l’intérêt général fondamental comme les lois intervenant dans l’intérêt direct de la santé publique ou de la défense nationale[[24]]url:#_ftn24 .
Contraint ou convaincu, le juge semble avoir été sensible à ces arguments. Il incarne le contentieux relatif à la loi dans le droit commun de la responsabilité administratif (même pour une période déterminée). Il va construire une cohésion juridique dans une série d’affaire à l’égard de la responsabilité de l’Etat du fait des lois, en retenant seulement les caractères du préjudice pour décider du sort de la demande indemnitaire. Il va véritablement consacrer un nouveau régime de responsabilité dans lequel- excepté la volonté expresse du législateur d’exclure toute indemnité- il ignore, comme il ne l’avait pas fait auparavant, toute autre considération tenant à la volonté de l’auteur de la mesure.
Contrairement à la démarche qu’il avait adoptée jusqu’alors, le juge va se dispenser d’une appréciation de la loi, non seulement de l’intérêt général qu’elle poursuit, mais aussi des effets qu’elle vise ou implique. Ce n’est plus en fonction de la loi, mais au regard seulement du seul préjudice, de son caractère spécial et de sa gravité, que le juge appréciera s’il doit être regardée comme une charge incombant normalement au requérant, ainsi qu’il le déclarera dans l’Arrêt Farsat de 1970.[[25]]url:#_ftn25
Cette période de contentieux de la loi marque l’épanouissement du principe d’égalité devant les charges publique  en tant que fondement exclusif de la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Le recours au seul caractère grave et spécial du préjudice témoigne bien de sa volonté d’élaborer un régime cohérent de la responsabilité de l’Etat législateur.
Le principe d’égalité devant les charges publiques est aussi un outil pour établir une intervention neutre du juge administratif en matière de la responsabilité de l’Etat du fait des lois.

c/ Le principe en tant qu’un instrument de la neutralité du régime à l’égard de la loi

L’action réparatrice du juge administratif des préjudices causés par la loi est réputée neutre dès qu’il n’entache pas la norme législative. En effet, s’il y a lieu d’une indemnisation le juge doit se borner à sa tâche originelle de l’application de la loi, sans la réformer, ni la corriger.
Dés lors, pour recevoir la pleine adhésion du juge, la recherche d’un préjudice grave et spécial devait remplir une fonction identique à celle de la recherche de la charge a-normal menée par le juge dans la jurisprudence antérieure (l’arrêt de la fleurette) : assurer que le préjudice réparé ne serait pas celui visée par la loi ou nécessaire à la satisfaction de l’objectif qu’elle entendait poursuivre.
Pour apporter les éclaircissements nécessaires à la question, il convient de citer la distinction entre l’égalité dans la loi et l’égalité devant la loi que l’on peut reproduire s’agissant du principe d’égalité devant les charges publiques.
L’égalité dans la loi, explique M leben, est un principe de justice matérielle qui consiste à établir des critères de similitude permettant d’identifier les êtres appartenant à une même catégorie essentielle. On peut parler à son sujet « d’égalité répartition ».
C’est aux organes chargés d’élaborer les normes générales qu’il revient de décider des distinctions qui sont autorisées entre les individus, et c’est à eux que s’adresse le principe d’égalité dans la loi.  La question, en effet, relève de la morale.
Contrairement à l’égalité dans la loi, l’égalité devant la loi (comme l’égalité devant les charges publiques) est un principe de justice formelle. Selon la définition de Perelman, il s’agit d’un principe d’action selon lequel les êtres d’une même catégorie essentielle doivent être traités de la même façon. Le principe s’adresse aux organes qui sont chargés d’appliquer les normes générales, c’est-à-dire essentiellement les tribunaux et l’administration[[26]]url:#_ftn26 .
Dans cette acception, l’égalité devant la loi n’ajoute rien au principe de légalité dont elle n’est qu’un synonyme. C’est le point de vue soutenu par Kelsen et une part importante de la doctrine : poser l’égalité devant la loi, c’est poser simplement que les organes d’application du droit n’ont le droit de prendre en considération que les distinctions qui sont faites dans les lois. Cela revient à énoncer la signification immanente aux normes juridiques, à savoir   « l’application de la loi conformément à la loi ».
Au regard de la fonction de légiférer et de l’égalité dans les charges publiques qui prévaut dans une loi, la mise en œuvre de l’égalité devant les charges publiques apparaît comme une opération neutre. Puisque l’on peut instituer des inégalités, du moins que son application doit-elle se faire de manière identique pour toutes les personnes qu’elle vise.[[27]]url:#_ftn27 C’est à ce niveau que le principe d’égalité devant les charges publiques peut être introduit juridiquement.
M Kelsen insistait avec beaucoup de force sur ce point : «  il peut y avoir égalité devant la loi, même s’il n’y nullement égalité dans la loi, c’est-à-dire, si la loi ne prescrit pas un traitement égal[[28]]url:#_ftn28 .
A la lumière de ces arguments, il semble que le juge intervient d’une manière neutre à l’égard de la volonté de législateur. Le principe d’égalité devant les charges publiques existe d’office dans l’esprit du législateur en imposant des charges publiques, le juge administratif ne fait que le recouvrir en jugeant l’opportunité d’allocation une indemnité à l’occasion d’un préjudice subi et qui se relève grave et spécial non voulu par le législateur. A fortiori, il ne fait qu’appliquer la loi.
Cependant, la question se voit différemment lorsqu’on palper les limites qui entourent le principe d’égalité devant les charges publiques.
 

Section 2 : Les limites qui entourent la portée du principe 

Il est incontestable que le principe d’égalité devant les charges publiques joue un rôle crucial sur le terrain de la responsabilité administrative. Il sert du fondement, d’une manière exclusive et apparente, de la responsabilité sans faute de l’administration à l’occasion de ses actes juridiques réguliers.[[29]]url:#_ftn29
Cependant, le principe n’est pas exempté de quelques limites qui mettent en cause sa portée en tant que fondement, notamment, en matière de la responsabilité de l’Etat législateur.
Ces limites peuvent être conçues aussi bien  de point de vue doctrinal(a) que jurisprudentiel(b).

A/ La relativité de la règle de réparation issue du principe 

A priori, le principe d’égalité devant les charges publiques constitue pour certains auteurs un lever fondamental de la mise en jeu de la responsabilité administrative dans la mesure qu’il peut être le fondement général et unique de la responsabilité de la puissance publique[[30]]url:#_ftn30 .
Certes, ce principe a fait l’objet de plusieurs critiques doctrinales. Pour certains il ne peut recouvrir la responsabilité administrative que d’une manière partielle, alors d’autres, font le priver de sa qualité fondatrice de la responsabilité publique en lui donnant seulement une portée qui aide à la compréhension de certains cas  de ladite responsabilité.[[31]]url:#_ftn31
 Ces critiques ne passent pas sans répercussions sur le rôle du principe en matière de la responsabilité de l’État du fait des lois.
En fait, la responsabilité de l’État du fait des lois est fondée directement sur le principe d’égalité devant les charges publiques[[32]]url:#_ftn32 . Mais cela ne doit pas dissimuler la portée métajuridique dudit principe.
A fortiori,  le principe d’égalité devant les charges publiques n’a qu’une  portée métajuridique. Effectivement, la doctrine ne conférait pas clairement au principe d’égalité devant les charges publiques le statut du fondement juridique de la responsabilité sans faute de l’administration.
Le principe d’égalité inspirait peut-être le juge, en tant que principe moral d’équité. On trouve parfois le signe de son influence quand le juge relevait que les préjudice ne saurait, s’il excède une certaine durée, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé et qu’il appartient au juge de déterminer  la limite à partir de laquelle il doit être supportée par la collectivité,[[33]]url:#_ftn33 ou au contraire, que le préjudice n’excède pas la limite des charges que les particuliers peuvent, dans l’intérêt général, être tenus de supporter sans aucun recours contre la collectivité[[34]]url:#_ftn34 .
Pourtant, dans le contentieux objectif de la responsabilité, tel qu’il s’était développé alors, le principe d’égalité devant les charges publiques n’apparaissait ni explicitement ni même implicitement comme fondement directe de la responsabilité[[35]]url:#_ftn35  : la rupture d’égalité n’était pas la condition nécessaire et suffisante à l’ouverture du droit à réparation.
Il s’agissait d’un principe explicatif, d’un fondement moral, mais non d’un fondement juridique, dans la mesure où les conditions juridiques d’ouverture du droit à réparation ne résidaient pas dans la rupture d’égalité devant les charges publiques.
Souvent, l’égalité devant les charges publiques apparaissait comme un principe d’ordre philosophique, traduisant l’exigence d’équité qu’inspire le fardeau d’un dommage injustement supporté, ce qui explique pourquoi il était avancé en doctrine pour expliquer aussi bien le contentieux de la responsabilité sans faute que le régime de la responsabilité pour faute.
En se référent à ce principe, les auteurs ne s’attachaient pas nécessairement à décrire les conditions auxquelles le déclenchement de la règle de réparation était subordonnée, mais se plaçaient bien souvent en dehors de la règle pour expliquer ce qui avait justifié, en amont, sur le terrain de la morale, sa création par le juge.
Au surplus, la condition d’anormalité du préjudice, qui constitue à coté de la spécialité la traduction de la rupture d’égalité devant les charges publiques, reflète une certaine relativité.
En fait, si que l’on veut que le principe d’égalité devant les charges publiques fonde la responsabilité de l’Etat du fait des lois, on doit démontrer que l’anormalité est le corollaire dudit principe. Pourtant, plusieurs considérations s’opposent à cette thèse.
Ainsi, pour que l’égalité entre les citoyens soit rompue en effet, il suffit que certains d’entre eux subissent une sujétion que ne supportent pas les autres personnes se trouvant dans la même situation. La nature ou le montant de cette charge importent peu : dès qu’elle existe pour quelques uns sans être supportée par les autres, l’égalité est rompue. La seule comparaison qui soit nécessaire est celle qui oppose une personne à celles qui sont dans les mêmes conditions que lui, non celle qui oppose la charge subie par l’intéressé et son activité générale. A priori, la condition d’anormalité ne paraît pas découlant du principe d’égalité devant les charges publiques.
On ne saurait démontrer le contraire en soutenant qu’elle est seulement destinée à assurer la réalité du dommage. D’une part, il y a là deux exigences bien distinctes dans la jurisprudence. D’autre part, s’il en était ainsi, la réparation ne devrait être accordée que pour la partie du préjudice à partir de laquelle, étant anormal, il apparaîtrait comme réel. Or, la réparation est accordée pour le tout.
De même on ne peut affirmer que l’anormalité est la mesure de la spécialité du dommage, puisque, là encore, Les deux conditions doivent être réunies cumulativement pour que la responsabilité soit engagée[[36]]url:#_ftn36 .
La condition d’anormalité n’est donc pas la conséquence  directe du principe d’égalité devant les charges publiques. Cette condition ne fait que souligner la relativité de la règle de réparation issue dudit principe.
L’égalité, sur quelque plan que ce soit, ne peut aboutir à une rigueur absolue. Ce serait empêcher  toute action publique. Ce n’est qu’à partir d’un certain seuil qu’elle peut jouer un rôle décisif.
N’étant pas en contradiction avec le principe d’égalité devant les charges publiques, l’anormalité du préjudice ne fait que renforcer son caractère approximatif.
Cette relativité qui revêt le principe d’égalité devant les charges publiques crée chez le juge des hésitations latentes vers l’adoption du principe en tan que fondement de la responsabilité de l’Etat législateur.

B / Les hésitations du juge vers le principe 

On a déjà mentionné que le principe d’égalité devant les charges publiques constitue pour une partie importante de la doctrine un instrument de conciliation entre la volonté législative et l’intervention du juge administratif à l’occasion des préjudices causés par la loi. De même, c’est sur ces conclusions doctrinales que M.Roujou se basait pour invoquer le juge à déclarer l’État législateur responsable à l’occasion de" l’arrêt La Fleurette".[[37]]url:#_ftn37 Pourtant, ce raisonnement confère au principe une portée juste artificielle.
En fait,  M.Roujou affirme que :" dans le silence de la loi, on doit obligatoirement présumer  que son auteur a entendu se conformer aux principes généraux et impératifs de droit : et, en une telle circonstance, on ne peut écarter l’indemnisation des dommages spéciaux qui sont le fait de la puissance publique".
On perçoit ici clairement la fonction utilitaire assignée au principe d’égalité devant les charges publiques. En consacrant le principe de la responsabilité de l’Etat du fait des lois, le juge ne créerait pas une règle de droit qu’il opposerait, sur le terrain indemnitaire, aux activités législatives. Il se soumettrait au respect de la volonté du législateur qui lui assignait de mettre en œuvre ce principe. Se soustraire à cette mission consisterait pour le juge à s’opposer au législateur.
Cette présentation permettait une habile investiture du juge, cependant elle n’en relevait pas moins de l’artifice.
Sans doute, le principe d’égalité inspirait le législateur pour répartir les charges publiques depuis sa consécration par la déclaration de droits de 1789.  Or, l’observation de la législation indique que jamais le législateur n’avait considéré que les citoyens détenaient, par principe, du fait d’une la loi nouvelle, un droit  à réparation.
Il est vrai que certains textes dans lesquels le législateur avait prévu une indemnité pour les particuliers lésés par de nouvelles dispositions législatives[[38]]url:#_ftn38 , mais cela concerne des hypothèses bien circonscrites. En outre, quand elle avait été prise, la décision d’indemniser ne résultait ni du principe d’égalité devant les charges publiques ni d’autre principe clairement identifié.
En réalité, le législateur se prononçait en fonction de considérations politiques, et, quand il accordait une indemnité, c’était au titre prosaïque d’une simple concession à des intérêts catégoriels. En vain tenterait-on de démontrer qu’un quelconque principe d’égalité ait présidé à ces choix[[39]]url:#_ftn39 .
Par principe, le législateur refusait toute indemnité. Il considérait qu’il ne devait pas se trouver entravé dans l’exercice de son pouvoir par la perspective de réparations.
Sur un autre échelon, M. Roujou tend à affirmer que le juge en mettant en œuvre la responsabilité de l’État législateur, il se contente  d’appliquer la loi, puisque le principe d’égalité devant les charges publiques est un principe de justice formelle qui s’impose au juge pour l’appliquer : il s’agit tout simplement pour le juge un rétablissement une égalité de droit édicté par la loi.[[40]]url:#_ftn40
Or, l’application du principe sur le terrain de la responsabilité fait apparaître sa spécificité, qu’on doit le retenir à tire d’explication.
Cette spécificité  se conçoit aisément faisant comparaison entre l’application du principe d’égalité devant les charges publiques sur le terrain de la légalité et à propos de la question de la responsabilité.
Sur le terrain de la légalité, dans les hypothèses où le législateur définit clairement les catégories d’administrés qui doivent recevoir un traitement égal, la mise en œuvre du principe d’égalité devant les charges publiques se rattache effectivement, à une pure opération de l’application de la loi. Quand le juge apprécie si l’administration ne viole pas le principe d’égalité devant les charges publiques, il se contente de vérifier si elle respecte les critères de similitudes établis entre les individus par le législateur.[[41]]url:#_ftn41
Le respect de l’égalité devant les charges publiques passe par le respect fidèle de la volonté de législateur. Le juge n’est pas conduit à un contrôle autre que celui de la légalité[[42]]url:#_ftn42 .
Sur le terrain de la responsabilité, la perspective est différente. En accordant réparation aux particuliers qui, devant la loi (c’est-à-dire du fait de son application) supportent, par rapport aux administrés, un préjudice  spécial, le juge ne se borne pas à appliquer la loi. La raison en est simple : le législateur n’a jamais consenti à une telle réparation.
En fait, en mettant en œuvre le principe d’égalité devant les charges publiques, sur le terrain de la responsabilité, c’est seulement une égalité de fait que le juge cherchait à rétablir, et celle-ci se moulerait dans l’égalité de droit énoncée par  la loi.
Le législateur peut imposer  des charges comme bon lui semble. Il peut notamment décider d’imposer spécialement à certains particuliers une charge grave. Ce choix n’est pas censé être remis en cause par le juge lorsqu’il accorde réparation au requérant ayant subi un dommage grave et spécial. La seule question qu’il est supposé se poser consiste à savoir si la situation de la victime est spéciale et grave par rapport aux autres personnes ayant, elles aussi, supporté la même mesure. La rupture d’égalité n’est pas dans l’acte, mais dans ses effets.
Alors, les conclusions de M.Roujou sont revêtues de l’artifice pour convaincre le juge à adhérer au principe d’égalité devant les charges publiques pour engager la responsabilité de l’Etat du fait des lois du fait de la survenance d’un préjudice grave et spécial.
L’égalité de fait (réparation du préjudice grave et spécial), volet correctif l’égalité de droit, se coulerait dans cette dernière et viendrait la renforcer pour, en définitive, renforcer la légalité[[43]]url:#_ftn43 .
Sans doute, cette égalité de fait était-elle inspirée par un pur sentiment du juge. Théoriquement pourtant, la volonté législative ne devait pas s’en trouver contrariée.
Dés lors une question importante s’impose : le juge administratif pouvait-il se trouver séduit par l’apparente neutralité de la mise en œuvre du principe d’égalité devant les charges publiques au point de s’y rallier pleinement et d’engager effectivement la responsabilité de l’État législateur du fait de la survenance d’un préjudice grave et spécial ?
Apparemment le régime de la responsabilité de l’État du fait des lois se trouvait circonscrit aux dommages dont le mode d’appréciation permettrait de les distinguer des effets recherchés par le législateur. Pourtant, l’examen de la pratique dément cette thèse.