MarocDroit  -  موقع العلوم القانونية
plateforme des décideurs juridiques - Platform of Legal Decision-Makers




الطبيعة القانونية لمالية التعاضديات والعمل القضائي

     

ذ/ عزيز نداعلي وحميد
باحث في الدراسات القانونية والقضائية
العضو المؤسس للمنتدى الوطني لأطر الإدارة القضائية الباحثين



الطبيعة القانونية لمالية التعاضديات والعمل القضائي

مقدمة:


    المال بشكل عام هو ما يحتاجه الانسان لتلبية احتياجاته الحالة والمستقبلية، فهو من نعم الله على عباده، وعماد للحياة ومقوِّم من مقوماتها، ووسيلة من وسائل العيش فيها، خصّه الأصوليون بالحفظ قال الشاطبي: "وحِفظ المالِ راجع إلى مراعاة دخوله في الأملاك، وكتنميته ألا يفي ومُكَمِّلُه دفع العوارض، وتلافي الأصل بالزَّجر، والحدِّ، والضَّمان[1]."

    تختلف وضعية المال – عقارا أو منقولا - بحسب ما أعد له، فهو قد يتخذ وصفين مختلفين باختلاف الجهة أو الهيئة المعهود إليها بتدبيره، فتوصيف الطبيعة القانونية للمال لا تخرج عن صفتين، إما أن يكون مالا خاصا، أو مالا عاما، وقد أحاط المشرع هذه الطبيعة القانونية بعناية تامة، وأفرد لها مجموعة من المقتضيات القانونية المميزة لكلاهما، إما بحسب الجهة أو الهيئة التي أسند إليها المشرع مسألة تدبيره، أو بحسب الوظيفة القانونية التي خولها المشرع لمن عهدت له.
   وتتجلى أهمية المال العام في تحقيق التنمية الشاملة لفائدة الدولة وكافة أفرادها إما بطريقة مباشرة أو غير مباشرة، باعتبارها وسيلة مهمة لتحقيق الإقلاع الاقتصادي المنشود، وعمل المشرع على توفير الحماية للمال العام سواء كانت منقولة أو عقارية، وأخضعها لرقابة إدارية وحسابية وقضائية.

   تعتبر صفة المال العام ركنا أساسيا في جرائم المال العام التي يرتكبها الموظف العمومي، ووصف المال بأنه مال عام يعني أنه ملك لكل المجتمع، وتنوب عنه الدولة وأجهزتها المختلفة في ملكيته وإدارته بما يحقق المنفعة العامة التي رصد لها. وهو يمثل إحدى وسائل الدولة لتسيير وتدبير مرافقها العامة، ويتكون من مجموعة ما تملكه الدولة ومؤسساتها المملوكة لها كليا أو جزئيا من أموال عقارية ومنقولة[2].

وتطبيقا للقانون رقم [3]69.00 المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على منشآت عامة وهيئات أخرى فقد أورد في المادة الأولى من هذا القانون ما يلي:
-   الهيئات العامة: الدولة والجماعات الترابية والمؤسسات العامة؛
-   شركات الدولة: الشركات التي تملك هيئات عامة مجموع رأسمالها؛
-   الشركات التابعة العامة: الشركات التي تملك هيئات عامة أكثر من نصف رأسمالها؛
-  الشركات المختلطة: الشركات التي تملك هيئات عامة 50% من رأسمالها على الأكثر؛
-  المقاولات ذات الامتياز: المقاولات المعهود إليها بتسيير مرفق عام بمقتضى عقد امتياز تكون فيه للدولة صفة السلطة المتعاقدة.

ويراد برأس المال المملوك مساهمة الهيئات العامة بصفة مباشرة أو غير مباشرة أو بصفة حصرية أو مشتركة.

بالرغم من وضوح النصوص القانونية في تحديد الطبيعة القانونية للمال العام عن غيره، إلا أن الأقسام المالية بحاكم الاستئناف المختصة تنظر في بعض القضايا التي تتنازع اختصاص النظر بينها وبين المحاكم العادية بخصوص موضوع الطبيعة القانونية لمالية بعض الهيئات والمؤسسات التعاضدية.

    وتماشيا مع مسعى الدولة في مجال الحماية الاجتماعية والعناية بالقطاع الصحي، وتنزيل مضامين قانون الإطار المتعلق بالحماية الاجتماعية رقم 09.21 باعتباره ورشا اجتماعية يروم تعزيز مكانة المواطن الاجتماعية. هذا القانون الإطار لا يمكن أن تعترضه مجموعة من الاعتبارات المرتبطة بمدى وعي المشرع أو الفاعلين في كافة المستويات الاجتماعية والقانونية والحقوقية والقضائية، من أجل تحليل طبيعة مالية التعاضديات قصد تجاوز الإشكال المتعلق بالتوصيف القانوني لها، وإماطة اللبس حول ماهيتها، والوقوف على مجموعة من القرارات القضائية التي رتبت مجموعة من الأثار بخصوص هذه الطبيعة، لنطرح السؤال التالي: ما هي الطبيعة
القانونية لمالية المؤسسات التعاضدية؟
وللوقوف على هذا الإشكال ونبش أغواره لابد أن نقف عند الطبيعة القانونية لمؤسسة التعاضد، وكيف ناقش العمل القضائي اختصاص النظر في مالية التعاضدية؟ وهل مؤسسات التعاضد كفيلة بتنزيل القانون الإطار المتعلق بالحماية الاجتماعية؟

لمحاولة الإلمام بهذا الإشكال، وحلحلة الغموض الذي يكتنف مالية مؤسسات التعاضد، ونبش أغواره من خلال الوقوف على وجهات نظر العمل القضائي الذي أفاض واستفاض في تعليل توجهاته بهذا الخصوص، وعليه يمكن أن نقسم هذه المقالة إلى مطلبين اثنين:

المطلب الأول: الطبيعة القانونية لمؤسسة التعاضد

قبل البحث في الطبيعة القانونية لمؤسسة التعاضد في فقرة ثانية، لا بد أن نستعرض بإيجاز المراحل التي قطعتها مؤسسات التعاضد بالمغرب في الفقرة الأولى.

الفقرة الأولى: مراحل النشأة والتحديث

لقد عرف القطاع التعاضدي بالمغرب عدة مراحل، يمكن حصرها في ثلاثِ مراحل أساسية
 
  1. مرحلة التأسيس التي ابتدأت سنة 1919 حتى سنة 1948، خلال هذه المرحلة شهد القطاع إحداث الجمعية الأخوية للتعاون المشترك لموظفي الأمن الوطني، وإحداث تعاضدية الجمارك والضرائب غير المباشرة، وإحداث الهيئات التعاضدية لموظفي الإدارات والمصالح العمومية بالمغرب، بالإضافة إلى إحداث كل من التعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية والتعاضدية العامة للبريد والمواصلات.
  2.  مرحلة الهيكلة والتي كانت سنة 1950 – 1967، حيث عرفت سنة 1950 إحداث الصندوق الوطني لمنظمات الاحتياط الاجتماعي CNOPSمن طرف التعاضديات كفدرالية لتعاضديات القطاع العام، لتسهيل تسوية ملفات المرض طويل الأمد والأمراض المزمنة، كما تميزت سنة 1963 بإصدار ظهير رقم 1.57. 187 في 12 نونبر 1963 بمثابة قانون التعاضد، ثم سنة 1966 إصدار قرار ملكي متعلق بتركيبة ومهام المجلس الأعلى للتعاضد، وفي سنة 1967 كان أول اجتماع لهذا المجلس الأعلى.
  3. مرحلة التوسع التي امتدت من سنة 1963 إلى 11 أكتوبر 2018 حيث عرفت سنة 1963 إحداث التعاضدية العامة للتربية الوطنية وفي سنة 1976 كان إحداث تعاضدية القوات المساعدة وفي سنة 1996 جاء إحداث تعاضدية المكتب الوطني لاستغلال الموانئ.
  4.  مرحلة التطوير والعصرنة ففي سنة 2000 تم دراسة التطبيق التقني والمالي للتغطية الصحية الأساسية، وفي سنة 2002 كان إصدار قانون 65-00 المحدد لمبادئ التأمين الإجباري عن المرض ونظام المساعدة الطبية بظهير 1-02-29، وفي سنة2005 دخل التأمين الإجباري عن المرض حيز التنفيذ في القطاع العام المدبر من طرف الصندوق الوطني لمنظمات الاحتياط الاجتماعي، وستتميز سنة 2016 بتوقيع اتفاقية تفويض التدبير مع تعاضدية الاحتياط الاجتماعي للسككيين، وانطلاقة نظام التأمين الإجباري الأساسي عن المرض الخاص بالطلبة.
  5. المرحلة توسيع الحماية الاجتماعية ما بعد 2020، التي انطلقت بعد النجاح الذي حققه المغرب على مستوى تدبيره لجائحة كورونا، وما أسفرت عنه من تداعيات على مستوى الولوج إلى الخدمات الصحية، وجاء القانون الإطار [4]09.21 لدعم قدرات مؤسسة الضمان الاجتماعي بتوسيع دائرة المستفيدين من هذه الخدمات، وتعميم التعويضات العائلية، وتوسيع قاعدة الانخراط في أنظمة التقاعد

الفقرة الثانية: الطبيعة القانونية لمؤسسة التعاضد

     أمام الحاجة إلى تأطير الواقع الجديد للتعاضديات والتي أصبحت عمليا تغطي جميع القطاعات الإدارية التابعة للوزارات والجماعات الترابية والمؤسسات العمومية، لتمتد إلى القطاع الخاص بإحداث العديد من التعاضديات التي تقدم نفس الوظيفة داخل المقاولات الحرة، فبعد صدور الظهير الشريف رقم 187.57.1 بتاريخ 12نونبر 1963 بسن نظام أساسي للتعاون المتبادل.
    هذا النص القانوني جاء لتأطير المؤسسة التي تقوم بوظيفة التأمين الصحي وليس لتأطير عملية التغطية الصحية في حد ذاتها لأن هم المشرع في هذا القانون هو وضع الضوابط الضرورية لتحديد طريقة تأسيس التعاضديات ومجال تدخلها وأدوات هذا التدخل وحصر مسؤولياتها وحقوقها وحدود سلطاتها وعلاقتها بالسلطات العمومية، وكيفية مباشرة مهامها والآثار المترتبة عن كل مخالفة لهذه المقتضيات.
     وبالرجوع إلى نص المادة الأولى من الظهير الشريف المشار إليه أعلاه الذي ينص على اعتبار جمعيات التعاون المتبادل هي هيئات لا تهدف إلى اكتساب أرباح وإنما تعتزم بواسطة واجبات انخراط أعضائها القيام لفائدة هؤلاء الأعضاء أو عائلاتهم بعمل من أعمال الإسعاف والتضامن والتعاون مداره الضمان من الأخطار اللاحقة بالإنسان.
    التوجه العام يضفي على الطبيعة القانونية لمؤسسة التعاضد باعتبارها ذات طبيعة جمعوية والتي لا تسعى لتحقيق الربح، وإنما لتحقيق الغايات التي سطرها الظهير، رغم أن هذا الأخير لم يحل على الظهير الشريف رقم 376.58.1 الذي المتعلق بحق تأسيس الجمعيات[5]، إضافة إلى علاقة هذه الجمعيات بالجهات الوصية عليها وارتباط أشغالها بالمجلس الأعلى للتعاون المتبادل.
     فقد جاء في قرار [6] لمحكمة الاستئناف بالرباط بتاريخ 25/04/2012 و"حيث إذا كان الفصل 1 من الظهير الشريف 187.57.1 يحدد أهداف التعاضدية ويحصرها في القيام بأعمال الإسعاف والتضامن ضد الأخطار اللاحقة بالإنسان وذلك لفائدة الأعضاء المنخرطين فيها وعائلاتهم ولا تسعى إلى تحقيق الربح فإن بقية الفصول تحدد كيفية إنشائها وشروط ذلك وطريقة تسييرها وتوظيف أموالها ومجال اختصاصاتها ومدى علاقتها بالجهات الوصية عليها ومدى ارتباطها بالمجلس الأعلى للتعاون المتبادل"
     وجاء في قرار عدد 4[7] الصادر عن قسم الجرائم المالية بمحكمة الاستئناف بالرباط بتاريخ 29/04/2015 "وحيث إن صفة الموظف العمومي حسب مدلول الفصل 224 من القانون الجنائي يمكن استنباطها أساسا من خلال طبيعة النشاط الذي أنشأت من أجله المؤسسة التي يعمل فيها المتهم.
وحيث تبعا لذلك تعتبر المحكمة أن مناقشة هذا العنصر من الجريمة يقتضي تسليط الضوء على طبيعة التعاضدية العامة للبريد والمواصلات وأهدافها.
وحيث إنه استنادا للظهير الشريف المتعلق بسن نظام الأساسي للتعاون المتبادل المؤرخ في 12/11/1936، تعتبر التعاضدية العامة للبريد والمواصلات جمعية التعاون المتبادل تسعى بواسطة واجبات أعضائها إلى القيام لفائدة هؤلاء أو عائلاتهم بعمل من أعمال الإسعاف والتضامن من الأخطار اللاحقة بالإنسان دون تحقيق الربح.
وحيث إن الأصل في التعاضديات الخاضعة للظهير المتعلق بسن نظام الأساسي للتعاون والمتبادل هو تحقيق المصلحة الخاصة لفائدة منخرطيها وذويهم."
      على خلاف التوجه العام الذي يضفي على هيئات ومؤسسات التعاضد الطبيعة الجمعوية، برز من خلال العمل القضائي توجه مخالف الذي يضفي على عمل هيئات ومؤسسات التعاضد طبيعة المصلحة ذات النفع العام، واستندوا في ذلك إلى مجموعة من المتغيرات التي عرفتها الساحة القانونية من قبيل إقرار القانون رقم 65.00[8] وما تلاه من اتفاقية تدبير مفوض لثمان هيئات من طرف الصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي، بالإضافة إلى قرائن أخرى.
     هذا ما ذهب إليه قرار محكمة الاستئناف عدد 1 المشار إليه أعلاه عندما "اعتبر التعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية عضوا مكونا للصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي ممثلة في شخص رئيسها حسب مقتضيات الفصل 84 من القانون رقم 65.00 بمثابة مدونة التغطية الصحية.
وحيث إن المشرع بإخضاعه التعاضدية العامة للمراقبة القبلية والبعدية في جميع أنشطتها بما فيه تكوينها وتوظيف أموالها وغيره من الضوابط الضرورية التي يجب مراعاتها في إطار ما يقضي به القانون المنظم لها، وغيرها من القوانين ذات الصلة، وخاصة القانون المنظم للصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي، يؤكد لها بذلك صفة العمومية لذمتها المالية، وضمانا للسير الطبيعي لدور هذا المرفق في أداء مهامه الموكولة إليه من طرف الدولة في مجال الصحة، لارتباطها بالنشاط الوظيفي الأساسي للدولة حتى يتأتى حماية أموالها بنفس الحماية التي تتمتع بها الأموال العامة بما في ذلك الحماية الجنائية، لأن القول بعدم إعطاء مال التعاضدية الصفة العمومية وحمايته جنائيا من شأنه ان يفقد ثقة الناس في سلطات الدولة باعتبارها صاحبة الشأن في الموضوع الموكول لها القيام به دون غيرها من أي جهة كانت ووفق صلاحياتها القانونية دفاعا عن مصلحة المجتمع ككل وحماية له من الاضرار التي تصيب الأموال التي لها صلة بمصلحة ذات نفع عام.
...
وحيث إنه بدخول القانون رقم 65.00 حيز التنفيذ أنيط إلى الصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي مهمة تدبير التأمين الإجباري عن المرض لفائدة نشيطي ومتقاعدي القطاع العام، أما التعاضديات فهي تتكلف بتدبير العلاجات العادية في إطار التأمين الإجباري عن المرض، وفقا لاتفاقية تفويض التدبير الموقعة بين الصندوق والتعاضديات.
وحيث يستفاد مما ذكر أن التعاضدية العامة لموظفي الإدارة العمومية تعتبر مرفقا عموميا وأموالها أموالا عمومية، وذلك بقطع النظر عن الدفوعات المقدمة من طرف الدفاع بشأن المعتمدة لنزع صفة العمومية عن أموال التعاضدية"

المطلب الثاني: الطبيعة القانونية لمالية مؤسسات التعاضد

     بعد الوقوف من خلال ما سبق على الطبيعة القانونية لهيئات ومؤسسات التعاضد وما واكب هذه الطبيعة من نقاش قضائي، طبعا هذا النقاش سيلقي بثقله على مالية هذه المؤسسات، وعليه يمكن القول بأن مالية الهيئات والمؤسسات التعاضدية أثارت النقاش بحكم أن العمل القضائي لم يستقر على رأي واحد.
     لمحاولة إبداء وجهات نظر العمل القضائي على اختلاف التوجهات والقناعات والقرائن المعتمدة لتدعيم كل طرح على حدى، سنخصص الفقرة الثانية للطرح الذي يعتبر مالية الهيئات والمؤسسات التعاضدية هي أموال ذات طبيعة خاصة، على أن نخصص الفقرة الأولى للطرح الذي يعتبر مالية الهيئات والمؤسسات التعاضدية هي أموال ذات طبيعة عامة.

الفقرة الأولى: أموال التعاضديات ذات طبيعة عامة

     يستند أصحاب هذا الرأي إلى مجموعة من الاعتبارات والنظريات التي تقوض مزاعم العمل القضائي، في ظل غياب نص قانوني صريح يضفي على مالية التعاضدية صفة المال العام، والتي تشكل مع بعضها قرائن قوية على صحة قناعاتهم.
 
  1. مراقبة الدولة القبلية والبعدية لمالية التعاضديات
     
أقرت المادة 25 من الظهير الشريف رقم 187.57.1 أنه يتعين على جمعيات التعاون المتبادل أن توجه خلال الثلاثة أشهر الأولى من كل سنة إلى الوزير المنتدب في الشغل والشؤون الاجتماعية ووزير المالية حسب الطريقة التي تحدد في قرار مشترك قائمة عدد أعضائها وتوظيفاتها المالية ومداخيلها ونفقاته بما في ذلك مداخيل ونفقات المؤسسات أو المشاريع أو المصالح التي تحدثها.
       كما أقر الباب الثاني من القسم الخامس من القانون رقم 65.00 المتعلق بمدونة التغطية الصحية الأساسية عن المرض وخاصة المواد 52 وما يليها إلى المادة 56 الذي أخضع حسابات وعمليات الهيئات المكلفة بتدبير أنظمة التأمين الإجباري الأساسي عن المرض سنويا لافتحاص محاسباتي ومالي خارجي يقرره مجلس إدارة الهيئة، كما تخضع الهيئة للمراقبة المالية للدولة والمراقبة الطبية وكذا المراقبة التقنية بالإضافة إلى خضوعها لمراقبة لاحقة المقررة بموجب النصوص التشريعية الجاري بها العمل.
     هذه الحيثية التي استند إليها قرار محكمة الاستئناف عدد 1 المشار إليه أعلاه "وحيث إن المشرع بإخضاعه التعاضدية العامة للمراقبة القبلية والبعدية في جميع أنشطتها بما فيه تكوينها وتوظيف أموالها وغيره من الضوابط الضرورية التي يجب مراعاتها في إطار ما يقضي به القانون المنظم لها، وغيرها من القوانين ذات الصلة، وخاصة القانون المنظم للصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي، يؤكد لها بذلك صفة العمومية لذمتها المالية.."
     وبالرجوع إلى قرار محكمة الاستئناف بالرباط قسم جرائم الأموال عدد 04 أشار إلى الحيثية التالية: وحيث إنه في غياب وجود ظهير الاعتراف بالمصلحة العامة للتعاضدية فقد دأب القضاء في العديد من المناسبات على أن إجراءات المراقبة القبلية الإدارية والمالية التي ينص عليها الظهير الشريف المؤرخ في 12/11/1963 يمكن اعتبارها معيارا للقول بأن نشاط التعاضدية هو مرتبط بالمصلحة العامة.."
 
  1. معيار المصلحة العامة
   
الثابت أن المشرع عندما أقر نظام التغطية الصحية الإجباري كانت غايته تحسين المستوى الصحي كورش من أوراش الدولة الذي يشكل أحد المكونات الأساسية للسياسة الاجتماعية، وتحقيق الانصاف لجميع السكان من خلال قانون الإطار رقم 09.21 المتعلق بالحماية الاجتماعية الذي جاء بمجموعة من المقتضيات التي تروم استكمال بناء منظومة قوية توفر الحماية الاجتماعية لفئات واسعة، وتكون قادرة على الحد من المخاطر الاقتصادية والاجتماعية، لا سيما على الفئات الأكثر هشاشة.
   هذا المعيار يعتبر من المبررات التي يستند إليها أصحاب الرأي القائل بكون مالية التعاضدية هي أموال عامة، من ذلك قرار محكمة النقض عدد 274 الصادر بتاريخ 06 مارس 2014 في الملف الإدارية عدد 44/4/12014 حيث مادامت التعاضدية العامة أنشأت في إطار ظهير 11/12/1963 المتعلق بالنظام التعاضدي، وأن نظام مستخدميها يحيل على نظام الوظيفة العمومية، وأن الأموال التي تديرها تعتبر أموالا عامة، وهو ما يمكن معه اعتبارها مؤسسة تدير مرفقا عموميا يتعلق بالنظام التعاضدي الخاص بموظفي الإدارات العامة، وبالتالي يكون المستأنف عليه مستخدما بأحد المرافق العمومية، مما يمنح الاختصاص للبت في النزاع الحالي موكول إلى القضاء الإداري حسب منطوق المادة 8 من القانون رقم  90.41 المحدث للمحاكم الإدارية، والحكم المستأنف لما قضى بخلاف ذلك يكون واجب الإلغاء".[9]
      وما جاء في قرار محكمة الاستئناف بالرباط قسم جرائم الأموال عدد 4 المشار إليه أعلاه ما يزكي طرح المصلحة العامة، وحيث إن نظام التغطية الصحية الإجبارية يعتبر خدمة عمومية تهدف إلى تحقيق المصلحة العامة بتمويل مكون من جهة من انخراطات المشتركة بين المنخرطين والدولة كمشغلة ومساهمة الدولة كقوة عمومية.
وحيث إنه يتجلى من القانون رقم 65.00 المشار إليه أن الدولة عندما تبنت نظام التغطية الصحية الإجبارية اعتبرته من ضمن التزاماتها التي تهدف إلى تحقيق المصلحة العامة، فعوض إسناد تدبير هذه الخدمة العمومية إلى إحدى المؤسسات الحكومية، فقد قررت تفويض هذه المهمة أساسا للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي بالنسبة للقطاع الخاص، وللصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي للقطاع العام كما هو منصوص عليه في المواد من 73 إلى 83 من القانون المذكور."

3) معيار الموظف العمومي
    
الاعتماد على الموارد البشرية مسألة ضرورية في النهوض بالقطاع على اختلاف مكوناته، والعمل القضائي دأب في بعض القرارات الصادرة عن محاكم الموضوع أو محكمة القانون على الاستناد إلى معيار الموظف العمومي بمفهوم القانون الجنائي حسب مقتضيات المادة 224 من القانون الجنائي الذي ينص في فقرته الأولى على أنه يعد موظفا عموميا، في أحكام التشريع الجنائي، كل شخص كيفما كانت صفته يعهد إليه، في حدود معينة بمباشرة وظيفة أو مهمة ولو مؤقتة بأجر أو بدون أجر ويساهم بذلك في خدمة الدولة، أو المصالح العمومية أو الهيئات البلدية، أو المؤسسات العمومية أو مصلحة ذات نفع عام.
   وهذا ما ذهب إليه القرار رقم 1 المشار إليه أعلاه في أحد حيثياته بالقول " وحيث إن مفهوم الموظف العمومي في القانون الجنائي يختلف عنه في القانون الإداري ذلك أنه إذا كان هذا الأخير يتطلب فيه شروط معينة ومضبوطة، فالقانون الجنائي يكفي فيه أن يعهد إليه بمهام معينة ولو كانت مؤقتة لخدمة مصلحة ذات نفع عام، ولو بأي صفة كانت الشيء الذي يفيد أن مفهوم القانون الجنائي أوسع شأنا من القانون الإداري في (مفهوم الموظف) وذلك لعلة واحدة وهي حماية المال العام من مغبة تصرفات الشخص المعهود إليه بالخدمة مما قد يلحقه من أضرار بالمهام الموكولة إليه وبالتالي يبقى ما طرحه الدفاع بخصوص الطبيعة القانونية لمستخدمي التعاضدية والمتعاقدين معها غير مبني على أساس من القانون.
     وهذا الطرح ينسجم مع ما ذهبت إليه محكمة النقض في قرارها عدد 274 المشار إليه أعلاه بالقول "حيث مادامت التعاضدية العامة أنشأت في إطار ظهير 11/12/1963 المتعلق بالنظام التعاضدي، وأن نظام مستخدميها يحيل على نظام الوظيفة العمومية، وأن الأموال التي تديرها تعتبر أموالا عامة، وهو ما يمكن معه اعتبارها مؤسسة تدير مرفقا عموميا يتعلق بالنظام التعاضدي الخاص بموظفي الإدارات العامة، وبالتالي يكون المستأنف عليه مستخدما بأحد المرافق العمومية، مما يمنح الاختصاص للبت في النزاع الحالي موكول إلى القضاء الإداري حسب منطوق المادة 8 من القانون رقم  90.41 المحدث للمحاكم الإدارية، والحكم المستأنف لما قضى بخلاف ذلك يكون واجب الإلغاء"[10]

الفقرة الثانية: أموال التعاضدية ذات طبيعة خاصة

    على خلاف التوجه القضائي السابق الذي اعتمد مجموعة من النظريات والاعتبارات للترافع عن قناعاتها الوجدانية فيما يتعلق بمالية التعاضديات بأنها أموال عمومية، برز التوجه الآخر الذي يدافع عن قناعاته الصميمية بكون مالية التعاضديات لا علاقة لها بالأموال العمومية، وإنما هي أموال مكونة فقط من اشتراكات المنخرطين لمجموعة من الاعتبارات حاولنا استقراء بعض القرارات القضائية وخاصة قرارات محكمة النقض التي حاولت حسم الخلاف بشأن هذه النقطة.
    هذا التوجه هو ما عبّر عنه قرار محكمة النقض عدد 767/1 الصادر بتاريخ 23/07/2014 في الملف الجنائي عدد 10481/2012 الذي يعتبر آخر قرار يمكن الاستناد إليه للقول بأن ما ذهب إليه أصحاب الرأي الأول جانب الصواب، عندما نص على ما يلي:
    " وحيث إن المحكمة لم تورد في تعليلها أي نص أو نصوص القانون التي تجعل التعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية مرفقا عاما للدولة، وأموالها أموالا عمومية، ومستخدميها موظفين عموميين، ولا أي جهة إدارية عمومية ادعت في القضية مدنيا، ولا أن التبديد المدان به العارض في القضية يهم أموال الخدمات التي تدبرها التعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية بتفويض من الصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي تحت مسؤوليته الفعلية والقانونية والمالية، ولا أن هذه التعاضدية تلقت أموالا عامة من جهة عمومية لتحقيق هدف معين وتم تبديدها من العارض...
   وحيث إن اعتبار المحكمة التعاضدية المذكورة مرفقا عاما للدولة وأموالها أموالا عامة ومستخدميها موظفين عموميين، لأنها تخضع لمقتضيات الظهير الشريف المؤرخ في 12/11/1963 وخضوعها لمراقبات إدارية ومالية وتقنية من لدن السلطات الحكومية المكلفة بالتشغيل والمالية والصحة ومن كون رئيسها عضو في المجلس الإداري للصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي ومن كونها تساهم في تحقيق مصلحة مرتبط بمرفق عام هو الصحة، فليس من شأن هذا وحده أن يجعل طبيعة تلك التعاضدية وأموالها أموالا عمومية، في غياب استناد القرار إلى مقتضيات قانونية تقضي بذلك إذ القانون هو وحده الكفيل بتقرير ذلك"
     بمجرد صدور هذا القرار عن محكمة النقض سارت محاكم الموضوع على نهجه، وحسم النقاش بخصوص الطبيعة القانونية لمؤسسات التعاضد، ورفع اللبس بخصوص ماليته وجعلها مالية خاصة.
 
  1. الافتقار إلى النص القانوني
   
في ظل غياب النص القانوني باعتباره هو المحدد الأساسي للقول بكون مالية التعاضدية هي أموالا عامة، وأن الاعتبارات التي استند إليها دعاة الطرح السابق لا تستقيم في ظل غياب النص القانوني " في غياب استناد القرار إلى مقتضيات قانونية تقضي بذلك إذ القانون هو وحده الكفيل بتقرير ذلك"
 هذا الموقف تبنه قسم الجرائم المالية في مجموعة من القرارات نذكر منها القرار عن غرفة الجنايات الاستئنافية جرائم الأموال عدد 04 الصادر بتاريخ 29/04/2015 في الملف الجنائي عدد 18/2625/2013 الذي أكد على هذا المعطي بالقول
   وحيث إنه في غياب وجود ظهير الاعتراف بالمصلحة العامة للتعاضدية فقد دأب القضاء في العديد من المناسبات على أن إجراءات المراقبة القبلية الإدارية والمالية التي ينص عليها الظهير الشريف المؤرخ في 12/11/1963 يمكن اعتبارها معيارا للقول بأن نشاط التعاضدية هو مرتبط بالمصلحة العامة، وأن مستخدميها يعتبرون موظفين عمومين حسب مدلول الفصل 224 من ق ج، إلا أن محكمة النقض في آخر قرار لها عدد 767/1 الصادر بتاريخ 23/07/2014 في الملف الجنائي عدد 10481/2012 المتعلق بالتعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية بالمغرب، حيث ذهبت خلاف ذلك حيث اعتبرت أن خضوع التعاضدية المذكورة لمقتضيات الظهير الشريف المؤرخ في في 12/11/1963 وخضوعه للمراقبات الإدارية والمالية والتقنية من لدن السلطات الحكومية المكلفة بالتشغيل والمالية والصحة، ومن كون رئيسها عضو في المجلس الإداري للصندوق الوطني لمنظمة الاحتياط الاجتماعي ومن كونها تساهم في تحقيق مصلحة مرتبط بمرفق عام هو الصحة،  ومن كونها تمارس بعض المهام المفوض لها من طرف الصندوق، غير كاف وحده للقول بأن نشاط التعاضدية وأموالها لها صبغة عمومية معتبرا أن القانون وحده الكفيل بتقرير ذلك.
...
  وحيث يستخلص مما ذكر أن مستخدمي الجمعيات التعاضدية وهم بمناسبة مزاولتهم النشاط الذي أنشأت من أجله وهو ما يسمى بالقطاع التعاضدي لا يعتبرون موظفون عموميون حسب مدلول الفصل 224 من ق ج والأموال المرصودة لهذه الغاية المكونة فقط من اشتراكات المنخرطين، لا تعتبر أموال عامة ولا في حكمها، إلا أنهم في نفس الوقت يعتبرون موظفين عموميين إذا كانوا يزاولون مهامهم المفوضة لهم بمقتضى الاتفاقية المؤرخة في 28/11/2006 في إطار خدمات التغطية الصحية الإجبارية. 
 
  1. التضارب بين غرف محكمة النقض
  الملفت للاهتمام بخصوص هذا الموضوع، والذي لم أتصور أن محكمة النقض باعتبارها محكمة قانون، من المأمول أن تصدر قراراتها في انسجام وتناغم تام مع كافة الغرف بما يحقق وحدة الاجتهاد القضائي بكل أبعاده، ليتسنى لمحاكم الموضوع الأخذ به وتفعيله في أحكامه وقراراته.
     الدافع الذي أثارني إلى إثارة هذه الملاحظة هو التضارب وعدم الانسجام –مع الاعتذار _ بين القرار عدد 767/1 الصادر بتاريخ 23/07/2014 في الملف الجنائي عدد 10481/2012 المتعلق بالتعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية بالمغرب، الصادر عن الغرفة الجنائية بمحكمة النقض، الذي أفضنا في دراسته وما خلص إليه بخصوص مالية التعاضدية والموظفين العاملين بمصالحها من جهة.
     ومن جهة أخرى بين مجموعة من القرارات الصادرة عن الغرفة الإدارية بمحكمة النقض، والتي تعتبر التعاضدية العامة التي أنشأت في إطار ظهير 11/12/1963 المتعلق بالنظام التعاضدي، ونظام مستخدميها يحيل على نظام الوظيفة العمومية، والأموال التي تديرها تعتبر أموالا عامة، واعتبارها مؤسسة تدير مرفقا عموميا يتعلق بالنظام التعاضدي الخاص بموظفي الإدارات العامة، وبالتالي يكون العامل بها مستخدما بأحد المرافق العمومية، مما يمنح الاختصاص للبت في النزاع الدائر بينهما موكول إلى القضاء الإداري حسب منطوق المادة 8 من القانون رقم  90.41 المحدث للمحاكم الإدارية[11].
   في ظل هذا التضارب الذي يرخي بضلاله على مالية مؤسسات التعاضد، وبين الاجتهاد القضائي للغرفة الجنائية، والاجتهاد القضائي للغرفة الإدارية، أتمنى أن تنظر محكمة النقض في هذا التضارب بغرفه مجتمعة لرفع اللبس وتحقيق الانسجام بين قراراتها، حتى تتضح الصورة أمام السادة القضاة والمحامون والطلبة الباحثين حول الطبيعة القانونية لمالية التعاضدية.

خاتمة
:
إن تحديد الطبيعة القانونية لمؤسسة أو هيئات التعاضد بما توصل إليه العمل القضائي وما استند إليه من قرائن واعتبارات تجعل منه في نظر البعض أموالا عامة محفوظة بنص ظهير 12/11/1963، وما تقدمه من مصلحة عامة، أو بالنظر إلى كونها مؤسسات ذات نفع عام، وأن موظفيها وإن كانوا غير خاضعين لمقتضيات الموظف الإداري، فإنهم يخضعون لمقتضيات الموظف بمفهوم مقتضيات المادة 224 من ق ج من جهة.
ومن جهة أخرى فإن غياب النص القانوني الذي يضفي بشكل صريح على مالية التعاضدية طبيعة المال العام، وإنما هي اشتراكات لأشخاص خول لهم القانون الاستفادة من التغطية الصحية الإجبارية، وعدم خضوع مستخدمي مؤسسات التعاضد لنظام الوظيفة العمومية فإن طرح مالية التعاضدية إنما هي أموال خاصة ولا علاقة للدولة بها لا من قريب ولا من بعيد.
في مسعى إلى الاستناد إلى طبيعة مالية التعاضد خرجت إلينا الغرفة الإدارية بمحكمة النقض بمجموعة من القرارات المنسجمة فيما ذهبت إليه، إلا أنها تتعارض بالكلية مع ما تبنته الغرفة الجنائية بمحكمة النقض في آخر قرار صادر عنها يهم موضوع مالية التعاضدية، وعليه نقترح التوصيات التالية:
  • خلق الانسجام بين غرف محكمة النقض بما يتماشي ووحدة الاجتهاد القضائي
  • تبيان الطبيعة القانونية لمؤسسات التعاضد ولماليتها من خلال قرارات محكمة النقض منسجمة ومتناغمة مع بعضها
  • تبني قرار غرفة الجنايات عدد 767/1 الصادر بتاريخ 23/07/2014 في الملف الجنائي عدد 10481/2012 المتعلق بالتعاضدية العامة لموظفي الإدارات العمومية بالمغرب.
  • دعوة المشرع إلى تبني نص قانوني في ظل مقاربة الدولة الاجتماعية في إطار تنزيل مضامين القانون الإطار رقم 09.21 يحدد الطبيعة القانونية لمالية التعاضدية.
  • دعوة المشرع إلى تحديد اختصاصات سلطات المراقبة - وزارة المالية والتشغيل والصحة - في مراقبة أشغال التعاضدية وماليتها.
 
الهوامش
[1] ) كتاب نظرية المقاصد عند الإمام الشاطبي، أحمد الريسوني ص 156، 157 الطبعة الأولى الدار البيضاء.
[2] ) الطيب أنجار، الحماية الجنائية للأموال العامة من التصرفات الجرمية للموظف العمومي، ص 33.
[3] ) الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.146 بتاريخ 16 من رمضان 1432 (17 اغسطس 2011)، الجريدة الرسمية عدد 5982 بتاريخ فاتح ذو القعدة 1432 (29 سبتمبر 2011)، ص 4774.
 
[4] ( ظهير شريف رقم 30.21.1 صادر في 9 شعبان1442( 23 مارس 2021 ) بتنفيذ القانون - الإطار رقم 21.09 المتعلق بالحماية الاجتماعية ج ر عدد 6975 – 22 شعبان 1442 (05 ابريل 2021)
[5] ) الجريدة الرسمية عدد 2404 مكرر بتاريخ 16 جمادى الأولى 1378 (27 نونبر 1958) ص 284
[6] ) قرار غرفة الجنايات الاستئنافية أموال عدد 01 الصادر بتاريخ 25/04/2012 في الملف الجنائي عدد 06-11-34 (غير منشور)
[7] ) قرار غرفة الجنايات الاستنافية جرائم الأموال عدد 04 الصادر بتاريخ 29/04/2015 في الملف الجنائي عدد 18/2625/2013
[8] ) ظهير شريف رقم 296.02.1 الصادر في 25 رجب 1423 (3أكتوبر2002) بتنفيذ القانون رقم 65.00 بمثابة مدونة التغطية الصحية الأساسية. ج ر عدد 5058 بتاريخ 21 نوفمبر 2002
[9] ) على نفس المنوال نحى القرار عدد 737 الصادر بتاريخ 24 شتنبر 2020 في الملف الإداري عدد 2227/4/1/2020
[10] ) هناك مجموعة من القرارات الصادرة عن الغرفة الإدارية بمحكمة النقض تصب في نفس الاتجاه منها على سبيل المثال لا الحصر القرار عدد 737 الصادر بتاريخ 24 شتنبر 2020 في الملف الإداري عدد 2227/4/1/2020، القرار عدد 2020/697 في الملف عدد 2020/1/4/2121، والقرار عدد 2019/970 في الملف الإداري عدد 2019/1/4/3471، القرار عدد 2019/887 في الملف الإداري عدد 2019/1/4/3134
 
[11] ) راجع في ذلك مجموعة من القرارات الصادرة عن الغرفة الإدارية بمحكمة النقض تصب في نفس الاتجاه منها على سبيل المثال لا الحصر القرار عدد 737 الصادر بتاريخ 24 شتنبر 2020 في الملف الإداري عدد 2227/4/1/2020، القرار عدد 2020/697 في الملف عدد 2020/1/4/2121، والقرار عدد 2019/970 في الملف الإداري عدد 2019/1/4/3471، القرار عدد 2019/887 في الملف الإداري عدد 2019/1/4/3134
 
 



الاثنين 6 مارس 2023

تعليق جديد
Twitter